국내 SRF 소각시설의 문제점 분석 및 제도개선 방안

2020. 12. 16.

김 해 동 교수(계명대학교)

김 석 연 변호사(서울대 지속가능발전연구소)

김 영 희 변호사(서울대 지속가능발전연구소)

국내 SRF 소각시설의 문제점 분석 및 제도개선 방안

Ⅰ. SRF 소각시설의 인허가 요건 및 시설 운영 관련 국내 법령에 대한 조사

1. SRF 생산 공정 및 처리과정

전 세계적으로 제작되어 사용되고 있는 고형연료의 영어 약자는 SRF인데, 실제 우리나라와 해외 선진국이 사용하고 있는 고형연료의 용어는 다르다.  우리나라의 고형연료(SRF)는 Solid Refuse Fuel를 사용하는데 이것은 ｢고체상의 쓰레기 연료｣를 말한다. 반면에 최초로 SRF를 제조하여 사용하기 시작했던 유럽을 포함한 다른 선진 국가에서는 고형연료를 우리나라와 달리 Solid Recovered Fuel이라는 용어를 사용하고 있다. 이것은 ｢고체상의 복원된 연료｣로 번역할 수 있다. 이렇게 우리나라의 고형연료는 국제 수준의 그것과는 애당초 다른 품질기준으로 생산되어 사용되고 있다. 이렇게 SRF라는 용어를 사용하고 있지만 그 내용은 현저하게 다르다.

우리나라의 고형연료는 잡동사니 고형 폐기물 연료이고, 해외의 고형연료는 폐기물을 선별하여 제조한 연료이다(제품의 성상이 해외의 것은 균질하여 소각과정에서 배출되는 대기오염 물질에 대한 배출계수가 특정되지만, 우리나라 것은 불균질 하여 소각과정에서 배출되는 대기오염물질의 양과 종류가 특정되지 못함).

우리나라 고형연료가 해외의 그것과 본질적으로 다른 것이라는 점을 제대로 인지하지 못한 사람들은 해외 생산의 고형연료를 기준으로 고형연료를 예찬하기도 한다. 즉 고형 연료라는 것은 소각 대상의 생활폐기물 중에서 소각이 어려운 물질을 걸러내고 제조한 것이어서 친환경적이라고 말한다. 우리나라의 고형연료는 그런 양질의 폐기물 재이용 연료가 아니다. 그림 1은 우리나라에서 생산되어 사용하고 있는 SRF의 원자재와 생산제품의 사례이다.

<그림1> SRF의 원자재(폐 플라스틱 등)(좌), 생산된 SRF 제품(우)

이러한 배경에서 우리나라의 SRF 생산 공정과 처리과정을 살펴보고, 다른 주요 선진국(미국, 유럽, 일본)의 그것과 어떻게 다른지를 논하고자 한다.

우리나라의 고형연료 제품의 종류와 품질기준의 변화 과정을 간단히 정리하면 다음과 같다. 2003년 8월에 최초로 고형연료제품(RDF: Refused Plastic Fuel, 폐플라스틱 연료)을 공시하였고, 2006년 6월에 RDF에 대한 품질기준과 저위발열량을 설정하였다. 2008년 10월까지 폐플라스틱연료(RDF), 폐타이어연료(TDF, Tire Derived Fuel), 폐목재연료(WCF, Wood Chip Fuel)가 고형연료로 추가되었으며, 고형연료 제품에 대한 품질기준, 규격(모양 및 크기), 금속(수은, 카드뮴, 납, 비소 등)성분 기준, 발열량 기준(6,500㎉/㎏~3,500㎉/㎏), 염소농도 기준(0.5~2%) 등을 마련하여 고형연료제품의 품질을 관리하게 되었다.

<그림 2> 우리나라의 고형연료 제도 변화(상)와 고형연료의 종류(하)

우리나라에 SRF가 도입된 것은 2013년 초였다. 그때까지 성상에 따라서 RPF, RDF, TDF, WCF 4종으로 분류하여 오던 고형연료제품을 2013년 1월 말부터 모든 고형연료를 Solid Refuse Fuel(SRF)로 통합하고 성형 SRF와 비성형 SRF로 분류하게 되었으며, 바이오 고형연료제품(BIO-SRF)을 추가하여 고형연료제품의 범위를 확대하였다. 해외의 경우에는 Bio-SRF라는 용어도, 제품도 존재하지 않는다. 우리나라 SRF제품의 원료 물질로 생활폐기물, 폐합성수지류, 폐합성섬유류, 폐고무류, 폐타이어 등을 혼합하여 사용하게 되었고, BIO-SRF의 원료 물질로는 폐지류, 농업폐기물(왕겨, 옥수수대 등), 폐목재류, 식물성 잔재물(땅콩껍질, 호두껍질 등), 초본류 등이 주원료로 사용되고 있다(그림 2).

환경부는 SRF가 도입된 이듬해인 2014년 7월부터 품질표시제도를 통해 고형연료의 수입자 및 생산자에 대한 품질표기를 의무화하였으며, 품질인증은 한국환경공단, 시험분석은 한국기계연구원, 한국에너지기술연구원, 한국산업기술시험원, 한국화학융합시험연구원에서 맡아오고 있다. 고형연료 품질표시 검사항목은 필수 표시항목으로 19개 항목(일반 항목: 모양과 크기, 수분, 회분, 저위발열량, 화학물질 함유량: 수은, 카드뮴, 납, 비소, 크롬, 안티몬, 코발트, 구리, 망간, 니켈, 탈륨, 바나튬, 황, 염소)이 설정되었다. 이 SRF 품질표시제도는 SRF의 품질정보를 사용자에게 전달하는 기능을 하는 정도였고, SRF의 품질향상으로 이어지지는 못하였다.

고형연료는 시멘트 소성로(燒成爐), 화력발전시설, 열병합발전시설, 발전용량이 2메가와트 이상인 발전시설, 석탄사용량이 시간당 2톤 이상인 지역난방시설, 산업용보일러, 제철소 로(爐), 고형연료제품 사용량이 시간당 200킬로그램 이상인 보일러시설 등에서 활용할 수 있으며, 그 밖에 환경부장관이 고형 연료제품의 사용에 적합하다고 인정하는 시설에서도 사용할 수 있다. 제지공장 등 열의 소비가 많은 다양한 산업시설에서도 대량으로 고형연료를 사용하고자 하여 주민들과의 알력이 이어지고 있는 실정이다.

현재 고형연료제품의 사용에 따른 환경적 영향이 빈번하게 발생하여 고형연료 사용에 대한 불안이 가중되고 있는 상황이다. 실제로 품질확인검사 불합격 시설에 대한 행정처분 내역 입력 및 행정처분 명세를 살펴본 결과 2015년 7월부터 2017년 6월까지 약 2년 동안 품질기준을 벗어나는 저급 고형연료를 사용한 업체 134개소가 적발되었으며, 그 중 대부분은 인체 유해한 중금속 기준을 크게 벗어는 것으로 확인되었고(감사원, 2018), 일부 업체에 대해서는 관련 행정기관에서 적절한 조치를 취하지 못한 것으로 파악(감사원, 2018)되어 고형연료 관리체계에 대한 개선대책 마련을 요구받고 있다.

2. SRF 소각시설 인허가에 관한 법령

SRF 소각시설을 설치하기 위해서는 기본적으로 대기환경보전법에 의한 대기배출시설 설치허가와 건축법에 의한 건축허가를 받아야 하며, SRF 소각열을 이용한 발전시설을 추가하기 위해서는 전기사업법에 의한 발전사업 허가를 취득하여야 한다.

사업자는 폐기물 소각처리로 취득하는 수입 외에 소각 과정에서 발생하는 열을 이용하여 추가적인 수입을 올릴 수 있다. 발전사업이 그 중 하나이고, 그 외에 SRF 소각시설에서 발생하는 소각열을 이용하여 열을 공급하는 시설이나 스팀을 공급하는 시설을 추가로 설치한다.

통상 폐기물소각처리로 취득하는 수입이 70%, 발전이나 열 또는 스팀공급에 따른 추가수입이 30%를 차지하는 것으로 알려져 있다.

이와 같이 SRF 사업자가 폐기물소각 외에 추가적인 수익을 얻고자 하기 때문에 사업자는 가급적 소각열을 이용하여 생산된 열이나 스팀에 대한 수요가 근거리에 존재하는 인구밀집지역 혹은 산업단지와 같은 곳을 SRF 소각시설 입지로 선호하는 요인을 갖게 되어 갈등을 유발하는 요인이 되고 있다.

이하 SRF 소각시설 건설에 필요한 인허가 관련 법령을 차례로 살펴보면 다음과 같다.

가. 대기오염물질 배출시설 설치허가

SRF 소각시설을 설치하기 위해서는 우선 SRF 소각시설이 대기오염물질을 배출하는 시설이기 때문에 건축허가를 받기 전에 대기환경보전법에 의한 대기오염물질 배출시설 설치허가부터 받아야 한다. 아래와 같이 대기환경보전법 제23조에서 대기오염물질 배출시설 설치허가에 관해 규정하고 있다.

그리고 대기오염물질 배출시설 설치허가를 받으려면 대기오염물질의 배출농도가 대기환경보전법 제16조에 규정된 대기오염물질 배출허용기준 이하로 될 수 있도록 하기 위해 대기오염방지시설도 설치하여야 한다.

대기오염물질 배출시설 설치허가에 관한 권한은 원칙적으로 광역 시도지사에게 있으나 경기도의 경우처럼 사무위임조례를 통해 관할 시군에 대기환경보전법 제23조에 의한 대기배출시설 설치허가, 변경허가 및 신고, 변경신고 수리 권한을 위임하고 있는 경우도 있다. 일반적으로 대기오염방지시설을 갖추고 대기오염물질 배출허용기준을 준수할 수 있는 설계라는 점만 확인되면 대기환경보전법에 의한 대기배출시설 설치허가를 해주어야 하는 구조이기 때문에 대기배출시설 설치허가 단계에서는 SRF 시설의 입지조건이 고려되지 않는다는 한계가 있다.

대기환경보전법

[시행 2020. 5. 27.] [법률 제16604호, 2019. 11. 26., 일부개정]

제23조(배출시설의 설치 허가 및 신고) ①배출시설을 설치하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 시ㆍ도지사의 허가를 받거나 시ㆍ도지사에게 신고하여야 한다. 다만, 시ㆍ도가 설치하는 배출시설, 관할 시ㆍ도가 다른 둘 이상의 시ㆍ군ㆍ구가 공동으로 설치하는 배출시설에 대해서는 환경부장관의 허가를 받거나 환경부장관에게 신고하여야 한다.

제26조(방지시설의 설치 등) ①제23조 제1항부터 제3항까지의 규정에 따라 허가ㆍ변경허가를 받은 자 또는 신고ㆍ변경신고를 한 자(이하 "사업자"라 한다)가 해당 배출시설을 설치하거나 변경할 때에는 그 배출시설로부터 나오는 오염물질이 제16조의 배출허용기준 이하로 나오게 하기 위하여 대기오염방지시설(이하 "방지시설"이라 한다)을 설치하여야 한다.

나. SRF 소각시설 건축허가

대기배출시설 설치허가와 더불어 SRF 사업자는 해당 허가와 SRF 시설 설계도면을 SRF 시설이 입지하는 지역을 관할하는 시장 또는 군수에게 제출하고 건축허가를 신청한다.

건축법 제2조 제2항은 건축허가 대상 건축물의 용도를 규정하고 있다. SRF 소각시설은 그 중 건축법 제2조 제2항 제22호에 규정된 자원순환 관련 시설에 해당한다. SRF 발전시설의 경우에는 자원순환 관련 시설에 해당함과 동시에 건축법 제2조 제2항 제25호에 규정된 발전시설에도 해당하게 된다.

SRF 사업자가 건축법 제11조에 의하여 건축허가를 받으면 SRF 소각시설을 건설할 수 있게 된다. 일부 지자체가 SRF 소각시설을 건축조례를 통해 공작물로 지정한 사례가 있기는 하지만 조례로 규정하지 않은 경우 SRF 소각시설은 공작물이 아니라 건축물에 부속된 시설에 불과하므로 굴뚝 등 일부 설비를 제외하면 별도의 공작물축조 신고대상에 해당하지 아니한다.

건축법

[시행 2020. 10. 8.] [법률 제17223호, 2020. 4. 7., 일부개정]

제2조(정의) ② 건축물의 용도는 다음과 같이 구분하되, 각 용도에 속하는

건축물의 세부 용도는 대통령령으로 정한다.

22. 자원순환 관련 시설

25. 발전시설

제11조(건축허가) ① 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 21층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시나 광역시에 건축하려면 특별시장이나 광역시장의 허가를 받아야 한다.

⑤ 제1항에 따른 건축허가를 받으면 다음 각 호의 허가 등을 받거나 신고를 한 것으로 보며, 공장건축물의 경우에는 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제13조의2와 제14조에 따라 관련 법률의 인ㆍ허가등이나 허가등을 받은 것으로 본다.

3. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조에 따른 개발행위허가

다. 발전사업 허가

SRF 소각열을 이용하여 발전사업을 하려면 아래와 같이 전기사업법 제7조에 의하여 발전사업허가를 받아야 한다. 전기사업법은 발전사업 허가를 하는 과정에서 주민수용성을 고려하고 있기 때문에 SRF 시설 입지 지역 지자체나 주민들이 반대하는 경우 사업자가 신청한 발전사업 허가가 불허되는 경우가 있다.

과거 SRF 소각시설의 위해성에 관해 잘 모르고 있던 시절에는 SRF 발전시설 입지에 대해 주민들로부터 반대의견이 제출되지 않았으나 SRF 소각시설의 문제점이 공론화된 후로는 전기사업법에 의한 발전사업 허가절차에서의 주민수용성 평가기준이 SRF 발전시설의 입지를 제한하는 기준으로 작동하기도 한다.

전기사업법

[시행 2020. 10. 1.] [법률 제17170호, 2020. 3. 31., 일부개정]

제7조(전기사업의 허가) ① 전기사업을 하려는 자는 전기사업의 종류별로 산업   통상자원부장관의 허가를 받아야 한다. 허가받은 사항 중 산업통상자원부령으로   정하는 중요 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다.

3. SRF 소각시설의 입지규제에 관한 법령

대기환경보전법에 의한 배출허용기준을 준수할 수 있도록 오염방지시설을 갖추는 외에 SRF 소각시설의 입지를 제한할 수 있는 별도의 법령상 규제기준은 존재하지 아니한다. 다만, 건축법에 의하여 건축허가를 받으려면 앞서 살펴본 건축법 제11조 제5항 제3호에 의하여 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’)에 의거한 개발행위허가도 의제되기 때문에 SRF 소각시설에 대한 건축허가 권한을 가진 시장이나 군수는 SRF 소각시설이 개발행위허가기준을 충족하는지 여부를 검토하여 건축허가 여부를 판단할 수 있다.

국토의 계획 및 이용에 관한 법률( 약칭: 국토계획법 )

[시행 2020. 7. 30.] [법률 제16902호, 2020. 1. 29., 타법개정]

제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 "개발행위"라 한다)를 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가(이하 "개발행위허가"라 한다)를 받아야 한다.

1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치

건축물의 건축에 관하여 개발행위허가를 하기 위한 구체적인 기준은 국토계획법 시행령 별표 1의2에서 규정하고 있다. 그 중 SRF 소각시설 건축허가와 관련하여 적용할 수 있는 개발행위허가의 기준의 요건은 다음과 같다.

■ 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 [별표 1의2] <개정 2017. 12. 29.>
개발행위허가기준(제56조관련)
라. 주변지역 과의 관계	(1) 개발행위로 건축 또는 설치하는 건축물 또는 공작물이 주변의 자연경관 및 미관을 훼손하지 아니하고, 그 높이·형태 및 색채가 주변건축물과 조화를 이루어야 하며, 도시·군계획으로 경관계획이 수립되어 있는 경우에는 그에 적합할 것 (2) 개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변지역에 대기오염·수질오염·토질오염·소음·진동·분진 등에 의한 환경오염·생태계파괴·위해발생 등이 발생할 우려가 없을 것. 다만, 환경오염·생태계파괴·위해발생 등의 방지가 가능하여 환경오염의 방지, 위해의 방지, 조경, 녹지의 조성, 완충지대의 설치 등을 허가의 조건으로 붙이는 경우에는 그러하지 아니하다. (3) 개발행위로 인하여 녹지축이 절단되지 아니하고, 개발행위로 배수가 변경되어 하천·호소·습지로의 유수를 막지 아니할 것

개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변지역에 환경오염, 위해발생 등이 발생할 우려가 없을 것을 허가기준으로 규정하고 있기 때문에 시장이나 군수는 사업자의 SRF 소각시설 건축허가 신청에 의한 건축계획이 위와 같은 개발행위허가기준을 충족하는지 여부를 심사하여 SRF 소각시설에 대한 건축허가 여부를 재량으로 결정할 권한을 가진다.

판례(대법원 2016. 8. 24. 선고 2016두35762 판결 등)는 다음과 같이 건축허가에 의하여 의제되는 개발행위허가를 할지 여부는 허가관청의 재량행위이고, 따라서 이에 따른 건축허가도 재량행위에 해당한다고 하면서 개발행위허가는 국토계획법 시행령 별표 1의2가 정한 기준에 의하여 심사되어야 한다고 하고 있다.

국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라고 한다) 제56조 제1항 및 그 시행령(이하 ‘국토계획법 시행령’이라고 한다) 제51조 제1항 제1호에 의하면, 건축법 제2조 제1항 제2호에 따른 건축물(‘토지에 정착하는 공작물 중 지붕과 기둥 또는 벽이 있는 것과 이에 딸린 시설물’ 등)의 건축에 해당하는 행위를 하려는 자는 개발행위허가를 받아야 하는데, 건축법에 의한 건축허가를 받으면 위 국토계획법에 따른 개발행위허가를 받은 것으로 간주된다(건축법 제11조제1항, 제5항 제3호).

이에 따라 건축법 제12조 제1항은 건축허가의 허가권자는 해당 용도·규모 또는 형태의 건축물을 건축하려는 대지에 건축하는 것이 국토계획법 제56조부터 제62조까지의 규정 등에 맞는지를 확인하여야 한다고 규정하고 있다. 그리고 국토계획법 제57조 제1항은 개발행위를 하려는 자는 그 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보, 위해(위해) 방지, 환경오염 방지, 경관, 조경 등에 관한 계획서를 첨부한 신청서를 개발행위 허가권자에게 제출하되, 건축법의 적용을 받는 건축물의 건축을 하려는 자는 건축법에서 정하는 절차에 따라 신청 서류를 제출하여야 한다고 규정하고 있다. 또한, 국토계획법 제58조 제1항 제4호는 개발행위허가의 신청 내용이 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변 환경이나 경관과 조화를 이루는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하도록 규정하고 있다. 나아가 국토계획법 시행령 제56조 제1항 [별표 1의2] 제1호 (라)목, 제2호 (가)목은 개발행위허가기준으로, 개발행위로 건축 또는 설치하는 건축물이 주변의 자연경관 및 미관을 훼손하지 않고 그 높이·형태 및 색채가 주변건축물과 조화를 이루어야 할 것과 개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변지역에 대기오염·수질오염·토질오염·소음·진동·분진 등에 의한 환경오염·생태계파괴·위해발생 등이 발생할 우려가 없을 것을 규정하고 있다.

위와 같은 건축법과 국토계획법령의 규정 체제 및 내용 등을 종합해 보면, 건축물의 건축이 국토계획법상 개발행위에 해당할 경우 그에 대한 건축허가를 하는 허가권자는 건축허가에 배치·저촉되는 관계 법령상 제한 사유의 하나로 국토계획법령의 개발행위허가기준을 확인하여야 하므로, 국토계획법상 건축물의 건축에 관한 개발행위허가가 의제되는 건축허가신청이 국토계획법령이 정한 개발행위허가기준에 부합하지 아니하면 허가권자로서는 이를 거부할 수 있다고 보아야 하고, 이는 건축법 제16조 제3항에 의하여 개발행위허가의 변경이 의제되는 건축허가사항의 변경허가에서도 마찬가지라고 할 것이다.

그러나 사업자가 이미 광역 시․도지사로부터 합법적으로 대기오염물질의 배출이 가능한 배출시설의 설치허가를 받아놓은 상황에서 시장이나 군수가 SRF 소각시설이 대기오염을 통해 주민들의 건강에 위해를 발생시킬 우려가 있는 시설이라는 이유로 건축허가를 불허하는 경우 사업자가 건축허가 불허처분에 불복하여 소송을 제기하는 경우가 많은 실정이다. 국토계획법상의 개발행위허가기준은 추상적이기 때문에 분쟁이 유발되고 있는 것이다.

4. SRF 제품의 품질관리에 관한 규제

SRF 소각시설이 준공되면 사업자는 가동을 하기 전에 입지 지역 시장, 군수 등으로부터 2018. 11. 개정된 자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률(이하 ‘자원재활용법’)에 의한 SRF 제품 사용허가를 받아야 한다.  SRF 제품의 품질에 따라 주변 환경에 미치는 영향에 많은 차이가 발생한다.

개정 전까지는 신고제로 운영되었다.

가. SRF 제품의 사용허가 기준

자원재활용법 제25조의7에서 다음과 같이 SRF 제품 사용허가에 관해 규정하고 있다. 제1항 제4호에서 환경보호를 위해 환경부령으로 정하는 기준을 갖추도록 환경보호기준에 관해 위임하고 있으나 현재 SRF 제품의 환경보호 기준을 정한 별도의 환경부령은 존재하고 있지 않다.

자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률( 약칭: 자원재활용법 )

[시행 2020. 5. 27.] [법률 제16611호, 2019. 11. 26., 일부개정]

제25조의7(고형연료제품의 사용허가 등) ① 고형연료제품을 사용하려는 자는 다음 각 호의 요건을 갖추어 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다.

1. 고형연료제품 사용시설(이하 "사용시설"이라 한다)이 환경부령으로 정하는

기준에 적합할 것

2. 사용하려는 고형연료제품이 제25조의5 제1항에 따른 품질기준에 적합할 것

3. 고형연료제품의 사용ㆍ보관ㆍ처리 계획이 적절할 것

4. 그 밖에 환경보호를 위하여 환경부령으로 정하는 기준을 갖출 것

③ 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항 또는 제2항에 따라 허가 또는 변경허가를 할 때에는 주민생활의 편익, 주변 환경보호 등을 위하여 필요한 조건을 붙일 수 있다.

SRF 소각시설은 그 설계가 이미 일반화되어 있고, 대기환경보전법 시행규칙에 의한 대기오염물질 배출허용기준을 충족하기만 하면 SRF 제품의 품질에 따라 그 사용을 제한할 수 있는 별도의 법적 기준이 존재하지 않기 때문에 결국 제1항 제2호에 의한 일반적인 품질기준만 충적하면 관할 지자체로서는 SRF 제품 사용허가를 해줄 수밖에 없는 상황이다. 제3항에서 시장이나 군수는 주변 환경보호를 위해 SRF 제품 사용허가와 관련한 조건을 붙일 수 있다고 규정하고 있으나 법령이 규제하고 있지 않은 이상 입지 지역 시장이나 군수가 부과할 수 있는 조건은 매우 제한적일 수밖에 없을 것이다.

나. SRF 제품의 품질등급에 관한 규제

자원재활용법 제25조의5에서는 다음과 같이 SRF 제품의 품질과 관련하여 환경부령으로 정하는 품질기준에 적합한지 여부를 폐자원에너지센터가 검사하도록 규정하고 있다.

자원재활용법

제25조의5(고형연료제품의 품질검사) ① 제25조의4 제1항 또는 제2항에 따라 고형연료제품 수입 또는 제조 신고를 하려는 자는 수입 또는 제조하려는 고형연료제품에 대하여 다음 각 호의 사항에 관하여 환경부령으로 정하는 품질기준에 적합한지에 관한 검사(이하 "품질검사"라 한다)를 제25조의15에 따른 폐자원에너지센터(이하 "폐자원에너지센터"라 한다)로부터 받아야 한다.

1. 모양 및 크기

2. 발열량

3. 수분 함유량

4. 금속성분 함유량

5. 회분, 염소, 황분 함유량

6. 그 밖에 환경부령으로 정하는 사항

환경부는 최근 자원재활용법 시행규칙을 개정하여 SRF 제품의 품질에 관한 다음과 같은 기준을 제정하였다.

자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률 시행규칙

[시행 2020. 5. 27.] [환경부령 제869호, 2020. 5. 27., 일부개정]

제20조의2(고형연료제품의 품질기준 등) ① 법 제25조의5 제1항 각 호 외의 부분에서 "환경부령으로 정하는 품질기준"이란 별표 7에 따른 품질기준을 말한다.

② 법 제25조의5 제7항에서 "환경부령으로 정하는 품질기준 항목"이란 다음 각 호의 항목을 말한다.

1. 발열량

2. 수은 함유량

3. 염소 함유량

4. 황분 함유량

③ 법 제25조의5 제7항에서 "환경부령으로 정하는 기준"이란 별표 7의2에 따른 품질등급 구분기준을 말한다.

④ 환경부장관은 법 제25조의5 제8항에 따라 품질등급을 법 제25조의14 제1항에 따른 폐자원에너지 종합정보관리시스템을 통하여 공개할 수 있다.

⑤ 법 제25조의5 제7항에 따른 품질등급 구분의 세부 절차 및 방법과 제4항에 따른 품질등급의 공개에 필요한 세부 사항은 환경부장관이 정하여 고시한다.

SRF 사업자가 품질기준을 준수하지 아니하였을 경우 시장 또는 군수는 다음과 같이 SRF 제품 수입자 또는 제조자에 대해 3년 간 SRF 제품의 수입 또는 제조의 금지를 명할 수 있다.

자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률 시행규칙

[시행 2020. 5. 27.] [환경부령 제869호, 2020. 5. 27., 일부개정]

제25조의10(고형연료제품의 수입ㆍ제조 금지명령 등) ① 환경부장관 또는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 고형연료제품 수입자 또는 제조자가 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 제25조의4 제1항 또는 제2항에 따른 신고를 하거나 품질검사를 받은 경우에는 3년간 고형연료제품의 수입 또는 제조 금지를 명하여야 한다.

환경부는 또한 SRF 제품의 품질등급에 관해 최근 다음과 같은 기준을 마련하였다. 그러나 품질기준을 평가하기 위한 항목이 몇 개 되지 않을 뿐만 아니라 최하 등급을 ‘양호’로 표현하고 있으며, 품질 등급 위반에 따른 사용제한이나 위반에 따른 제재가 없는 상태에서 단순히 품질등급에 관한 정보공개만 규정하고 있기 때문에 모양새만 갖추고 있을 뿐 SRF 제품의 품질을 규제하는 등급제라고 보기는 어렵다고 할 것이다.

■ 자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률 시행규칙 [별표 7의2] <신설 2020. 5. 27.>

고형연료제품 품질등급 구분기준(제20조의2제3항 관련)

고형연료제품 품질기준항목별 평가점수

가. 일반 고형연료제품

품질기준항목	단위	평가점수
		3점	2점	1점
(저위)발열량 (수입제품의 경우)	㎉/㎏	≥6,000 (≥6,150)	≥5,000 (≥5,150)	≥3,500 (≥3,650)
수은 함유량	㎎/㎏	≤0.2	≤0.5	≤1
염소 함유량	wt.%	≤0.5	≤1	≤2
황분 함유량 (폐타이어만으로 제조한 경우)	wt.%	≤0.2 (≤1.6)	≤0.4 (≤1.8)	≤0.6 (≤2.0)

나. 바이오 고형연료제품

품질기준항목	단위	평가점수
		3점	2점	1점
(저위)발열량 (수입제품의 경우)	㎉/㎏	≥3,600 (≥3,750)	≥3,300 (≥3,450)	≥3,000 (≥3,150)
수은 함유량	㎎/㎏	≤0.1	≤0.3	≤0.6
염소 함유량	wt.%	≤0.1	≤0.3	≤0.5
황분 함유량	wt.%	≤0.05	≤0.1	≤0.6

2. 고형연료제품 품질등급 구분기준

품질등급	구분기준
최우수	4개 품질기준항목의 평가점수의 합계가 10점 이상
우수	4개 품질기준항목의 평가점수의 합계가 8점 이상 10점 미만
양호	4개 품질기준항목의 평가점수의 합계가 4점 이상 8점 미만

Ⅱ. 현재 SRF 소각시설 운영실태 및 민원 피해사례 조사 및 갈등 이유 등 파악

1. 현재 운영 중인 SRF 소각시설의 문제점

김유미 등(2018)등은 고형연료 사용업체가 입지하고 있는 지역을 용도지역별로 구분하여 제시한 바 있다(그림 2). 고형연료 사용시설의 위치는 공업지역, 관리지역, 자연녹지지역, 폐기물처리시설용지, 농림지역, 자연환경보전지역에 다양하게 분포하고 있다. 하지만 고형연료 사용시설이 위치하고 있는 곳은 공업지역이 압도적으로 높아서 80% 이상에 이른다. 공업지역 내에서도 산업단지에 분포하고 있는 비율은 약 27%로 파악되었다.

<그림 3> 고형연료 사용업체가 위치하는 용도지역별 고용연료 사용 업체 분포 비율

(김유미 외, 2018).

고형연료 사용 전체 시설은 경기도에 가장 많고, 고형연료 종류별로 살펴보면  SRF 사용시설은 경기도, BIO-SRF 사용시설은 충청남도, SRF와 BIO-SRF를 혼소하는 시설은 울산에 가장 많다. 지역별 연료 사용량을 살펴보면 충청남도에서 가장 많은 양을 사용하고 있으며, 대부분 BIO-SRF에 해당하고 발전전용 또는 열병합발전 시설에서 사용한다. SRF 사용량은 울산, 충청북도, 전라남도에서 상대적으로 많다.

폐자원 연료인 고형연료(SRF, BIO-SRF)의 사용을 확대하기 위한 정부의 정책추진으로 2009년 □폐자원 및 바이오매스 에너지 대책 실행계획□이 발표되고, 2012년에 신재생에너지 공급의무화제도(RPS: Renewable Portfolio Standards)가 시행되고, 고형연료 사용에도 높은 수준의 REC(Renewable Energy Certificate) 가중치가 주어지게 되었다. 이를 계기로 전국적으로 고형연료 사용시설과 공급량이 모두 크게 급증하게 되었다.

기존의 화력발전소에서 석탄과 혼소하는 방식으로 고형연료를 대량으로 사용하고, 주거지역과 인접한 곳에 열병합발전소 건립계획이 증가하면서 배출물질의 불확실성, 건강영향의 우려 등으로 대구시, 여주시, 나주시, 안성시, 시흥시, 울산시, 원주시, 내포신도시, 충주시 등 여러 도시에서 집단민원이 발생하고 소송 전으로 이어지고 있다. 산업시설과 주거시설이 혼재되어 있는 곳(대구 성서산업단지 등)에 열병합발전소가 들어서고, 여타 연료에 비하여 고형연료의 단위가격이 1/3∼1/10으로 저렴하다는 이유로 연료소비가 많은 제지 공장 등(대구시 달성군)에서 이를 대규모로 사용한다든가, 지가가 상대적으로 저렴한 지방도시(나주, 영광, 여주 등)에 집중적으로 고형연료 사용발전시설이 계획되면서 시설 설립에 반대하는 주민들의 강한 저항에 부딪히게 되었다.

이에 환경부는 고체연료의 종류에 고형연료제품을 추가하는 방식으로(고형연료는 고체임에도 고형연료에 포함되어 있지 않음) 대기환경규제지역인 수도권과 대도시 지역에 사용을 제한하고, 신고제로 운영하든 사용절차를 허가제로 변경하고, 주거지역 인근에 입지가 가능한 고형연료제품 사용시설에 대기오염배출허용기준을 강화하고, 유럽처럼 고형연료제품 품질등급제를 도입하여 저품질의 제품 사용을 제한하는 등의 개선대책을 점진적으로 도입하겠다는 발표가 있었지만 실행은 미진한 실정이다(환경부 보도자료, 2017, 2018). 특히 고형연료는 고체연료 사용제한 및 청정연료 사용의무지역에서 예외규정에 해당하는 연료로 사용제한도 없이 사용할 수 있도록 되어 있는데 이러한 규정을 개선하겠다는 내용은 포함되지도 않았다.

2. 민원 발생 사례 및 갈등 이유

SRF 발전소 및 소각장 대책 전국연대(2020)에서 전국의 주요 SRF 시설에 대한 민원발생 현황 자료는 <표 1>과 같다. 지역난방공사가 주체인 나주시를 제외한 나머지 시설은 운영주체가 민간이라는 공통점이 있다. 1일 사용량은 대체로 100∼400톤 규모이다. 민원이 발생한 이유는 시설과 가까운 곳에 주거시설이 있고, 고형연료 사용에 따른 대기오염피해 우려가 높다는 점이다. 민원이 발생한 시설 중에서 소송에 들어가 있는 사례는 중앙정부(환경부, 산통부)가 사업운영을 허가하고 지자체가 주민들의 민원을 받아들여 사업진행을 불허한 경우들이 많다.

<표 1> 전국의 고형연료 시설 관련 민원발생 사례

(SRF 발전소 및 소각장 대책 전국연대, 2020)

전국 각지에서 고형연료 시설 운영에 반대하는 주민들의 장기간에 걸쳐서 조직적으로 활동을 이어가고 있다. <표 2>에 현재 고형연료 사용 업종을 제시하였다. 이 중에서 열 병합, 제지, 지역난방업체의 소재지가 대규모 주거단지와 인접해 있는 경우가 많고, 이들 시설 주변의 주민들이 민원을 적극 제기하고 있는 경우가 많다. 이들 지역의 주민들은 전국 조직을 만들어 정보를 공유하는 방식으로 소송에 공동 대응을 하고 정책대안을 만들어 정부와 지자체에 건의하는 활동도 하고 있다.

<표2> 우리나라의 고형연료 사용업체 분포 현황(김용대, 2020)    (단위:개소)

<표 3> SRF 발전소 및 소각장 대책 전국연대 참여단체 현황

< 참여 단체 >

원주 SRF반대범시민대책위원회,

여주 아강지모,

양주 남면SRF열병합발전소설치반대 시민모임,

동두천 하봉암동 SRF 반대 주민대책회의,

시흥 맑은공기 만들기,

평택안성SRF반대범대위,

청주 북이면 대책위원회,

부여 SRF 반대위,

대구 달서구 SRF 반대대책위,

대구 달성군 남부제지공장 공해대책위원회,

포항 오천읍SRF반대대책위,

경북 신도청 지역주민연합,

장유 소각장  증설반대 및 이전촉구 공대위,

김천 고형폐기물소각장반대 시민대책위원회,

담양 한솔페이퍼텍 폐쇄와 이전을 위한 환경대책연대,

곡성 폐기물처리장반대 곡성군대책위원회,

나주 SRF발전소반대범대위,

영광 SRF발전소반대위

여주환경운동연합, 의정부양주동두천 환경운동연합,경기북부 평화시민행동,

대구환경운동연합, 김해양산 환경운동연합, 전북환경운동연합

3. 소각시설 운영으로 인한 인근 주민들의 건강 악화 사례 등 피해사례

우리나라에 고형연료가 처음으로 도입된 시기는 2003년 8월에 폐플라스틱 고형연료제품(RPF)에 대한 최초 공시가 난 이후부터 이며, SRF의 도입은 2013년 1월 이후부터 이다. 이처럼 고형연료 소각의 역사가 짧아서 고형연료가 배출하는 유해물질과 그것의 위험성을 지적하는 논문은 수편이 나와 있지만 고형연료 소각장 주변 주민들의 건강영향을 조사한 사례는 없다. 그래서 여기에서는 소각장에서 배출하는 주요 오염물질과 소각장 주변 주민들의 건강영향 조사사례를 소개한다.

< 고형연료의 유해성 연구논문 >

(1) 고형연료제품 사용시설에 따른 다환방향족탄화수소 (PAHs)의 배출특성 및

유해성 평가          【한국대기환경학회지 제33권 제4호, 2017.8, 333-341】

(주요내용) SRF, Bio-SRF는 환경 문제를 만들어 낸다. 여기서는 유해대기오염물질 배출 특성을 조사하였다. 고형연료 소각 시에 PAHs 중에서도 나프탈렌, 벤조필렌의 농도가 훨씬 높았다. 벤조필렌의 대부분은 입자상으로 나타났다.

(2) 고형연료의 배출특성 연구

【한국대기환경학회지 제33권 제4호, 2017.8, 351-360】

(주요내용) 고형연료에서 유해대기오염물질(발암물질)과 중금속 및 일반대기오염물질의 배출이 SRF, Bio-SRF 모두 높다는 내용임

(3) 목재소각 시설에서의 다이옥신 및 Co-PCBs 배출특성

【고려대학교 석사학위논문;김지인】

(주요내용) 폐목재 소각과정에서 나오는 다이옥신류(PCB, PCDD) 배출 특성을 밝힌 논문이다. 목재폐기물 소각장의 PCDD/PCDF 및 Co-PCB를 분석하여 isomer(이성질체)의 특성 및 분포를 관찰했다. 연도(煙道) 가스에서는 펜타클로로디옥신, 헥사클로로디옥신 등이 가장 높은 비율을 보인다. EP를 통과한 후 실제 농도에 따라 염소(Cl) 함량이 높은 다이옥신 비율이 높아졌다. 배출구 흐름을 흡입구 흐름과 비교한 결과 입자상 다이옥신의 감소율은 각각 85.6%, 78.1%로 나타났다.

우리나라에서 폐기물 소각로 건설을 반대하는 민원이 제기되는 사례는 많지만 소각로 주변지역 소각로 주변 지역 주민들의 노출에 관한 연구는 매우 적은 상황이다. 구체적으로는 다이옥신과 PCB에 관한 연구 3편, 중금속 노출에 관한 논문 1편 정도가 파악된다(김용대, 2020). 각종 소각장이 밀집해 있는 청주시 북이면과 내수읍을 대상으로 암 발생 현황(2001-2016)을 조사한 결과가 있는데, 그 내용은 <표 3-1, 3-2>와 같다.

북이면의 경우에 식도암 남자의 전국 대비 및 충북 대비 암 발생비율이 가장 높았다. 이외에도 폐암 남자, 여자 모두 전국 대비 및 충북 대비 암 발생비율이 높게 나타났다. 내수읍의 경우에는 폐암 남자에서 전국 대비 및 충북 대비 암 발생비율이 높게 나타났다.

<표 3-1> 청주시 북이면의 암발생 현황(김용대, 2020)

<표 3-2> 청주시 내수읍의 암발생 현황(김용대, 2020)

Ⅲ. SRF 소각시설의 대기오염물질 배출항목 및 농도의 현 상황 분석 및 문제점 도출

1. SRF 소각시설 운영시 발생할 수 있는 대기오염물질 및 발생 농도 등 오염도 현황

SRF 소각시설 운영 시에 발생할 수 있는 대기오염물질의 종류와 대기오염 배출계수는 <그림 4>와 같이 정리할 수 있다.

<그림 4> 고형연료 사용시설에서 배출되는 주요 대기오염물질과 배출계수(김유미 등, 2018)

<표 4> 연료에 따른 주요 대기오염물질 배출량비교(김용대, 2019)

2. 대기오염물질 배출허용기준에 관한 규제

가. SRF 소각시설의 대기오염물질 배출허용기준

SRF 소각시설의 대기오염물질 배출허용기준에 대해서는 대기환경보전법 및 대기환경보전법 시행규칙에서 규정하고 있다. 구체적인 대기오염물질 배출허용기준에 대해서는 대기환경보전법 시행규칙 별표 8(대기오염물질의 배출허용기준. 2020. 1. 1. 시행. 대기환경보전법 시행규칙 제15조)과 별표 8의2(설치허가 대상 특정대기유해물질 배출시설의 적용기준. 대기환경보전법시행규칙 제24조의2)에서 규정하고 있다. 2020. 1. 1.부터 강화된 대기오염물질 배출허용기준을 적용하도록 규정하고 있지만 기체상 대기오염물질의 경우 기존 시설에 대해 소급적용을 하지 않고 있어서 한계가 있다.

현행 대기환경보전법에 의한 대기오염물질 배출허용기준에 대해 국립환경과학원은 다음과 같은 점들이 보완되어야 할 필요가 있다고 밝히고 있다.

고형연료 에너지 시설의 대기오염물질 관리개선방안 연구(2018-6 KEI 연구보고서) 요약 부분

먼저 대기오염 물질 배출허용기준의 경우 2020년 강화방안 내 고형연료 사용시설에 대한 사항이 포함되어 있으나 먼지, SO[eqn: {} _{eqalign{X# }}], NO[eqn: {} _{X}]에 대한 표준산소농도가 고체연료를 사용하는 시설의 표준산소농도보다 완화되어 있으므로 동일한 표준산소농도가 고체연료를 사용하는 시설의 표준산소농도보다 완화되어 있으므로 동일한 표준산소농도 기준을 마련하여 대기오염물질 과다 배출을 제어할 필요가 있다. 고형연료의 원료 폐기물 대상이 이전보다 넓어졌으므로 SO[eqn: {} _{X}]를 굴뚝 자동측정기기(TMS:Tele-Monitoring System) 측정항목으로 추가하여 관리하는 것이 바람직하다. 또한 고형연료를 30% 미만으로 혼소하여 사용하는 시설은 고형연료제품 사용시설의 특정대기유해물질 배출허용기준을 적용받지 않는 대형 석탄 화력 발전시설들에 대하여 연료 혼소에 따른 배출특성 파악과 별도의 배출허용기준 마련이 필요하다.

‘자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률’ 상의 다이옥신 규제를 받는 고형연료 사용시설은 ‘잔류성유기오염물질 관리법’에 의해 규제를 받는 시설에 비하여 측정주기 및 행정조치 사항에 대하여 완화된 규정이 적용되고 있으므로 ‘잔류성유기오염물질관리법’ 내 고형연료 사용시설을 통합하여 관리해야 한다. 이는 향후 ‘잔류성유기오염물질관리기본계획’ 수립 시와 다이옥신 외 스톡홀름 협약 대상물질에 대한 관리 확대 시에도 필요한 부분이다.

주요한 대기 정책으로 1980년부터 시행된 저황유 사용의무제도, 고체연료 사용금지제도, 청정연료 사용의무 제도를 들 수 있으며 이로 인해 SO₂ 및 CO 농도가 눈에 띄게 개선되었다. 하지만 현재 고형연료는 고체연료에 속하지 않아 사용지역에 대한 제한이 없는 상황이다. 이는 고형연료 사용처 확산에는 용이할 수 있지만 대규모 주거지역에 특정대기유예물질을 포함한 대기오염물질의 노출을 최소화하기 위해서는 고형연료를 고체연료에 포함하여 관리하는 것이 바람직할 것이다. 또한 고형연료 품질등급제 도입 시 각 품질 별 사용처와 필수적인 대기오염물질 방지시설 운영안이 함께 마련되어야 할 것이다.

고형연료 사용시설의 시설수로는 산업용 보일러가 큰 비중을 차지하지만 발전시설에 대하여 환경영향평가 대상으로 한정되어 있다. 발전시설 중에서도 10㎽ 이상의 시설 기준이 적용되어 소규모 발전시설이 대다수인 폐기물에너지 발전시설에 대한 포용성이 떨어지므로 발전시설 대상항목 내 폐기물에너지 발전시설을 별도로 신설하는 방법을 제안한다.

고형연료 발전시설 환경영향평가 시 배출되는 물질에 대한 검토를 수행한 결과 환경영향평가 및 건강영향평가 시 배출되는 물질에 대한 검토를 수행한 결과 환경영향평가 및 건강영향평가 대상물질로 추가 검토하여야 하는 물질들과 방법론을 제시하였고, 특히 1급 발암물질에 해당하는 벤젠, 다이옥신, 벤조(a)피렌의 고려가 필요하다. 고형연료에 대한 대기오염물질 배출계수연구는 매우 미흡한 것으로 조사되었고, 그중 환경영향평가에 적용가능한 배출계수를 선정하여 제시하였다. 하지만 고형연료 사용으로 인한 불확실성을 보완하기 위해서는 사후환경영향조사 시 예측한 배출농도와 실측한 배출농도를 상호 비교하여 저감시설의 적정성을 평가할 수 있는 계획이 반드시 필요하다.

나. SRF 소각시설의 다이옥신 배출 실태 조사 및 관련 규제

국민권익위원회는 2017. 3. 27. 다수의 SRF 소각시설들을 대상으로 한 현장 표본조사를 통해 조사 대상 SRF 소각시설 중 상당수 시설에서 다이옥신이 배출되는 것을 확인하고 다음과 같은 내용의 실태조사 결과를 발표한 후 환경부에 대해 개선조치를 취할 것을 권고(국민권익위원회 제2017-449호 의결. 고형연료제품 사용시설의 대기오염물질 관리 개선방안)하였다.

□ 소각과정에서 수은 · 납  등 중금속과 1급 발암물질인 다이옥신이 발생하는 고형연료제품(Solid Refuse Fuel) 사용 확대 및 사업장 관리 소홀, 다이옥신 측정방법의 미비 등으로 인해 주민 환경권 침해 발생

｢자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률｣(이하 ‘자원재활용법’ 이라 함.) 제25조4는 재활용제품 중 폐기물을 이용하여 만든 연료를 ｢고형연료제품｣으로 정의

※ ′15년 고형연료제품 사용(시설 150개)은 약 203만톤,

전년대비 약 76% 증가(115만톤→ 203만톤)

○ 품질기준에 부적합한 고형연료제품 제조·유통 등으로 인해 환경오염 가중

※ 대부분의 지자체가 고형연료제품 사업장에 대한 지도·점검 실적 전무    (′17.2월, 권익위 조사)

○ 다이옥신 배출허용기준 위반 사용시설에 대한 사용중지, 개선조치 등

행정처분 규정 미비로, 위반 사용시설이 계속 운영되는 문제 발생

※ A 지자체는 다이옥신 배출허용기준이 초과된 사용시설에 대해 사용

중지나 개선명령을 하지 못하고 있는 실정(’17.2월, 권익위 조사)

○ 다수 고형연료제품을 사용하는 업체가 다이옥신 측정(연 1회)시, 과거 합격이력이 있는 양질의 제품으로만 측정하는 편법 발생

※ ◇◇사용업체의 경우, 측정 당일 가급적 양질의 제품을 들여오거나, 과거 다이옥신 측정 시 문제가 없었던 제품으로 측정 실시

(′17.2월, 권익위 조사)

□ 따라서, 고형연료제품 사용시설의 대기오염물질 배출 저감 및 불합리한 측정방법을 개선하고, 사후관리 강화를 통해 환경권 침해 방지

☞ 추진경과 : 실태조사(1∼2월), 개선방안 마련(2월), 기관협의(3월)

다. 오염물질 배출초과 시설 행정처분 부재

소각과정에서 생성·배출되는 ‘다이옥신’은 고형연료제품의 품질, 사용시설(소각조건, 방지시설 운영방법) 등에 따라 배출량이 결정되기 때문에, 환경오염 방지를 위해서는 고형연료제품 뿐만 아니라 사용시설에 대해서도 동시에 규제가 필요하다.

다이옥신 배출허용기준(규칙 제20조의10 제2항)

• 고형연료제품 사용시설의 처리능력이 시간당 2톤 이상 : 0.1ng-TEQ/S㎥ 이하

2톤 미만 : 5ng-TEQ/S㎥ 이하

그러나, 다이옥신 배출허용기준 초과 시 해당 고형연료제품 사용을 중지해야 한다는 사용업체의 준수사항만 규정하고 있을 뿐, 해당 위반 사용시설에 대한 개선명령, 사용중지 등의 행정처분 규정이 없어, 환경오염을 발생시키는 시설이 계속 운영되는 사례가 발생하고 있다.

2. 유해물질(다이옥신) 측정 부문

가. 사용시설의 다이옥신 측정결과 관리 부실

‘다이옥신 측정기관’은 그 측정결과를 지자체에 제출할 의무가 없고, 다이옥신 배출허용기준 초과 시에만 고형연료제품 사용업체가 관할 지자체에 통보하도록 규정되어 있어, 지자체는 다이옥신 배출허용기준 초과 위반사실을 고형연료제품 사용업체의 통보에만 의존하여 관리하고 있는 실정이다.

따라서 업체가 측정실시 의무를 이행하지 않더라도 이를 알기 어렵고, 다이옥신 측정결과를 업체로부터 통보받은 사실이 없다고 하여 해당업체가 배출허용기준 이내라고 단정하기 어려운 상황인 것이다.

나. 다이옥신 측정대상 고형연료제품 불명확

고형연료제품 사용시설은 연 1회 이상 다이옥신을 측정하도록 규정하고 있으나, 측정대상 등에 대한 세부기준은 없다. 특히, 사용업체가 신규 추가하거나 과거 측정대상에서 제외된 고형연료제품에 대해서는 측정을 기피하고, 이전에 합격했던 제품으로만 측정을 받으려는 편법이 발생하고 있다.

다. 다이옥신 측정기관 불명확

고형연료제품 사용업체는 연 1회 이상 다이옥신 배출량을 측정하도록 의무를 부과하고 있지만, 측정주체 미지정(불명확)으로 측정기관 선정에 혼란을 초래하고 있다. 대부분의 사용업체가 동종업체에 문의하거나, 타 법(｢잔류성오염물질 관리법｣)에서 고시한 ‘잔류성유기오염물질 측정기관’에 다이옥신 측정을 의뢰하고 있는 실정이다.

위 권고사안에 대해 최근 개정된 자원재활용법 시행규칙 제20조의10 제2항에서는 다음과 같이 다이옥신 배출과 관련한 규제를 강화하였다. 즉, 연 1회 이상 다이옥신 배출량을 측정하도록 의무화하는 것은 동일하지만 다이옥신 배출허용기준을 초과한 경우 당해 SRF 제품의 사용을 중지시키고 개선조치가 마련된 후에 영업을 재개하도록 한 것이다.

자원재활용법시행규칙

제20조의10(고형연료제품 수입자·제조자 및 사용자의 준수사항) ① 법 제25조의9제1항에서 "환경부령으로 정하는 사항"이란 별표 10에 따른 고형연료제품 수입자ㆍ제조자 및 사용자의 준수사항을 말한다.

② 법 제25조의9제2항에서 "환경부령으로 정하는 다이옥신 배출허용기준"이란 다음 각 호의 구분에 따른 기준을 말한다.  <개정 2019. 12. 20.>

1. 고형연료제품 사용시설의 처리능력이 시간당 2톤 이상인 경우

: 0.1ng-TEQ(독성 등가치)/S㎥ 이하

2. 고형연료제품 사용시설의 처리능력이 시간당 2톤 미만인 경우

: 5ng-TEQ/S㎥ 이하

자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률 시행규칙 [별표 10] <개정 2020. 5. 27.>

고형연료제품 수입자·제조자 및 사용자의 준수사항(제20조의10제1항 관련)

2. 고형연료제품 제조시설·사용시설 운영과정에서의 준수사항

라. 고형연료제품을 사용하는 경우 「잔류성오염물질 관리법」 제19조제1항에 따른 측정기관으로 하여금 연 1회 이상 다이옥신 배출량을 측정하게 하고, 그 결과를 고형연료제품 사용시설 소재지를 관할하는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장에게 10일 이내에 알려야 한다. 이 경우 검사결과가 제20조의10제2항 각 호의 다이옥신 배출허용기준을 초과할 때에는 즉시 해당 고형연료제품의 사용을 중지해야 한다.

마. 라목에 따라 사용을 중지한 고형연료제품을 다시 사용하려는 경우에는 필요한 개선조치를 한 후 라목에 따른 측정기관에서 다이옥신 배출량을 측정한 결과가 제20조의10제2항에 따른 다이옥신 배출허용기준 이내임을 증명하는 서류를 고형연료제품 사용시설 소재지를 관할하는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장에게 제출할 것

그러나 SRF 제품의 품질등급별로 그 사용을 엄격하게 규제하고 있지 않은 상황에서 단지 연 1회 다이옥신 배출허용기준 준수 여부만을 점검하도록 하는 것을 그대로 유지한 상태에서 다이옥신 측정에 관한 국민권익위원회의 권고를 수용하지 않고 단지 행정처분이 미비하는 지적사항에 대한 권고만 반영한 것은 환경부가 재활용 쓰레기의 소각처리에만 급급하여 SRF 소각시설의 다이옥신 배출에 대한 규제를 제대로 할 의지가 부족하기 때문인 것으로 판단된다.

3. SRF 소각시설에서 배출되는 특정대기유해물질 항목 및 농도 등 오염도검사 결과

SRF 소각시설에서 배출되는 특정대기오염물질 항목과 배출계수는 <그림 4>에 제시한 바와 같다. 그리고 국립환경과학원이 전국의 보건환경연구원과 공동 조사한 32개의 SRF 사용시설과 13개의 BIO-SRF 사용시설을 대상으로 먼지, 황산화물, 질소산화물과 수은, 크롬, 납 등의 중금속, 다환방향족탄화수소, 염화수소, 휘발성유기화합물 등을 측정한 결과(국립환경과학원 2016)는 IV장 2절 (1)∼(3)에 상세하게 제시하였다.

4. SRF 소각시설의 현 상황 분석 및 문제점 도출

국립환경과학원은 2015-2016년 걸쳐서 ｢기타연료 사용에 따른 대기오염물질 배출계수 개발연구-고형연료 사용시설 중심으로-｣라는 연구를 수행하였다. 연구결과로부터 다음과 같은 시사점과 개선방안을 제시하였다.

(1) 고형연료의 화학분석 결과, 수은, 크롬, 납 등과 같은 중금속물질이 지속적으로 미량 검출됨을 알 수 있다. 폐기물 고형연료 특성상 연소과정에서 신규로 생성되기 보다는 주로 고형연료제품에 포함되어 있었던 것으로 판단된다. 분석 대상의 고형연료제품(SRF(n=32)와 Bio-SRF(n=18)) 모두에서 소량의 수은, 카드뮴, 납, 비소 등이 포함되어 있었으며, 납의 경우 최대 117 mg/kg의 함유량이 확인되었다. 따라서 「고형연료 품질 기준」에 대한 엄격한 관리가 안 된다면, 중금속 등의 특정대기유해물질이 다량 증가할 수 있다.

더불어, 고형연료의 경우 제조사별, 원료성분/제조일자별, 계절 등에 따라 발열량, 수분함량 등의 품질이 일정하지 않음을 알 수 있었다. 품질기준이 일정하지 않을 경우, 연소조건에도 영향을 미쳐 고형연료 불완전 연소 등에 따른 고농도 대기오염물질이 배출될 가능성이 높다. 본 연구에서도 일부 사업장에서 특정 측정시간에 고농도 오염물질 배출사례가 발생하기도 한 바, 반드시 품질 관리기준에 대한 엄격한 관리가 필요할 것으로 사료된다.

(2) 대기환경보전법 제26조(방지시설의 설치 등), 동 법 시행령 제14조(방지시설의 설치면제기준) 및 동 법 시행규칙 별표11(자가측정의 대상·항목 및 방법)의 비고2 “방지시설설치면제사업장은 해당 시설에 대한 자가 측정을 생략할 수 있다”에 대한 보완책이 필요한 것으로 판단된다. 이 연구과정에서 고형연료를 사용함에도 불구하고 방지시설설치 면제사업장으로 운영하는 사업장에서 많은 문제점이 발견되었다. 측정결과, 대상시설에서 대기오염물질인 질소산화물(NOx), 특정대기유해물질인 염화수소(HCl)의 배출허용기준 이 초과되었으며, 먼지 등 측정항목이 전반적으로 높게 배출됨을 알 수 있었다.

대상사업장은 SNCR, B/F 등의 방지시설이 설치되었으나, 방지시설면제에 따라 미 운영 중이었다. 더불어 자가 측정은 면제되었으나 사업장에서의 오염물질 농도 확인을 위해 TMS가 설치되었다. 그러나 한국환경공단에 TMS 측정자료의 전송의무가 없으므로 정도검사를 받지 않은 상태이다. 이로 인하여 다음과 같은 문제점이 발생하고 있었다. ① 정도검사를 받지 않는 TMS 측정농도로 인하여 배출가스의 대기오염물질 농도가 왜곡되고 있다. ② 오염물질 배출농도가 높음에도 불구하고 방지시설 미가동 중이었다. ③ 영구적인 방지시설면제사업장으로 지도·감독·점검이 별도로 이루어지지 않으면 현 수준의 배출이 지속적으로 진행될 것으로 판단된다. 이에 따라 영구적인 방지시설면제사업장에 대한 자가 측정 면제기간 설정이나 정기점검주기 명시 등의 법률적 보완을 통해 사업장에서의 배출가스 배출농도 개선이 필요하다. 더불어, 자가 측정은 반드시 정도검사를 완료한 장비를 통해 측정·확인토록 유도해야 한다. 해당사업장에 대한 정보(사업장의 소재지와 사업장 명)는 비공개 항목이어서 기재할 수 없는 상황이다.

(3) 한 사업장에서 동일한 고형연료를 사용해도 시간, 일수에 따라 성상의 차이가 발생하고 측정 결과 역시 다양하게 나타나, 고형연료 사용시설에 대한 굴뚝 TMS 설치와 같은 상시 모니터링이 필요하다. 이를 위해 시설적인 측면에서는 소규모가 아닌 적정규모 이상의 연소시설 확보와 오염물질 방지시설 관리가 필요하며, 운영적인 측면에서는 고형연료 연소보일러를 전문기술인력에 의한 운영 등을 통해 연소조건 변화에 대한 적절한 대응이 필요하다.

이 결과로부터 알 수 있듯이 고형연료는 수은을 시작으로 다양한 중금속을 함유하고 있어 주거시설 부근에서 다량 사용할 경우 건강영향을 유발할 개연성이 높다. 그리고 우리나라의 SRF는 “Solid Refuse Fuel”이라는 단어(고체상 쓰레기 연료)와 실제 제작공정에 다양한 고체상 폐기물이 포함되기에 품질기준이 일정하지 않은 경우가 일상적인데, 이럴 경우에 연소조건에도 영향을 미쳐 고형연료 불완전 연소 등에 따른 고농도 대기오염물질이 배출될 가능성이 높다는 사실이다.

실제로 한 사업장에서 동일한 고형연료를 사용해도 시간, 일수에 따라 성상의 차이가 발생하고 측정 결과 역시 다양하게 나타났다는 지적은 우리나라 SRF 소각시설이 안고 있는 문제점을 요약한 지적이라고 볼 수 있다.

5. 고형연료 사용 시설에 대한 환경영향평가 수행의 어려움과 개선사항

한국환경정책평가연구원의 김유미 등(2018)은 KEI 연구보고서(고형연료 에너지 시설의 대기오염물질 관리 개선방안)에서 고형연료 사용시설에 대한 환경영향평가 수행의 어려움을 다음과 같이 기술하고 있다. 이에 대한 시정이 이뤄지지 않으면 전국적으로 발생하고 있는 고형연료 소각장을 둘러싼 건강 위해성 논란과 갈등은 해소하기 어려울 것으로 판단된다.

우리나라의 고형연료 사용시설은 2012년에 신재생에너지 공급의무화제도(RPS: Renewable Portfolio Standards)가 시행되고, 고형연료 연소로 생산하는 전력에도 높은 수준의 신재생에너지인증서(REC: Renewable Energy Certification) 가중치(1.5 부여)가 주어지면서 폭발적으로 확대되었다. 그런데 이들 고형연료 사용 발전사업자들은 발전시설의 경우에 환경영향평가 대상이 되는 설비용량 10㎿를 넘지 않는 범위로 시설을 지었다.

그래서 한국환경정책평가연구원의 김유미 등(2018)에 의하면, 2018년까지 운영 중이던 140개의 고형연료 사용시설 중 환경영향평가를 거친 시설은 9개(사업 수로는 총 8건)에 불과하였다. 고형연료 사용시설에서 많은 비중을 차지하고 있는 시설은 환경영향평가 대상이 아닌 산업용 보일러였고, 발전시설의 경우도 환경영향평가 대상이 10㎿ 이상이 되는 시설의 수는 매우 적었다. 이러한 이유로 우리나라의 고형연료 사용시설은 환경영향평가도 제대로 받지 않은 채로 불균질한 성상으로 제조된 고형연료를 사용하고 있어서 이들 시설이 대기환경에 미치는 영향이 제대로 파악되고 있지도 못한 실정이다.

아울러 고형연료 발전시설 환경영향평가 시 배출되는 물질에 대하여 검토한 결과, 환경영향평가 및 건강영향평가 대상물질로 소각시설 운영 시 적용되고 있는 벤젠, 아세트알데히드, 다이옥신을 평가 필수 항목으로 추가할 필요가 높다. 이 밖에 산업단지, 매립장, 분뇨처리시설, LNG 화력발전소 시설에 대하여는 건강영향평가 대상항목으로 설정되어 있는 물질 중 배출계수가 있는 물질인 시안화수소, 베릴륨, 포름알데히드, 트리클로로에틸렌에 대해서도 추가로 평가 항목에 포함하도록 고려할 필요가 있다.

6. SRF의 품질이 대기오염물질의 종류 및 배출 농도에 미치는 영향 분석

SRF의 품질이 대기오염물질 배출농도에 미치는 영향을 국립환경과학원(2016)의 연구보고서로부터 파악할 수 있다(표 5). 이 자료에 의하면 먼지(ash), 황, 수은, 카드뮴 등의 유해대기오염물질의 배출량이 많은 경우(구리 등)에는 10배 정도 차이가 나는 것을 볼 수가 있다.

<표 5> 고형연료(SRF, bio-SRF) 대기오염물질 배출 조사결과

고형연료 시설이 배출하는 오염물질 중에서 주민 건강에 미치는 주요 물질은 수은을 포함한 중금속류와 휘발성 유기화합물질이다. 이를 좀 더 자세히 살펴보자.

SRF 사용시설에서의 수은을 포함한 중금속을 분석한 결과, 아연의 농도가 평균 18.48㎍/㎥으로 가장 높았으며 수은, 니켈, 크롬의 순으로 농도가 높았다. 특히 특정대기유해물질로 알려진 크롬, 납, 수은 등에서 비록 배출허용기준 이하이기는 하였지만 지속적으로 검출되었다. BIO-SRF 사용시설에서의 중금속 농도 역시 아연의 농도가 71.95㎍/㎥으로 가장 높았으며, 니켈과 구리의 순으로 나타났다. 수은의 경우 배출허용기준 이하로 검출되고 있으나, SRF 사용시설에서 BIO-SRF 사용시설보다 약 10배 높게 검출되었다. 이들 물질의 배출량은 배출시설에 따라서(=사용 품질에 따라서) 수배 이상의 차이(최대(max)와 최소(min)의 차이)가 나타남을 확인할 수 있다.

휘발성유기화합물 분석항목은 특정대기유해물질인 Benzene, 1,3-Butadiene, Chloroform 등 총 12종이었다. 가장 많이 검출된 항목은 특정대기유해물질인 Benzene이었다. 총 11개 조사대상사업장 중에서 10개 사업장에서 검출되었으며, 7개 사업장에서 특정대기유해물질인 Trichloroethylene이 미량 검출되었다. Benzene 농도는 제지업종의 G사업장에서 8.33ppb로 가장 높았으며, D사업장이 0.48ppb로 가장 낮게 나타냈다. 특히 G사업장의 경우, Trichloroethylene 역시 7.7ppb로 상대적으로 높았으며, 검출항목도 6개 물질로 타 사업장에 비해 가장 많이 검출되어 특정대기유해물질 관리에 주의가 필요한 것으로 판단된다. 더불어, SRF 사용시설(A, C, L, P, D, G, I, 7개 사업장)에서 BIO-SRF 사용시설(V, W, X, 3개 사업장)보다 상대적으로 높은 농도와 특정대기유해물질 검출항목 수가 많음을 알 수 있었다. 이처럼 휘발성 유기화합물의 경우에도 사업장(연료 품질)에 따라서 배출량에 큰 차이가 있다는 사실이 확인되었다.

한편 김유미 등(2018)은 우리나라의 고형연료 품질관리를 유럽의 사례와 비교하여 우리나라의 고형연료 품질이 유럽의 고형연료 품질에 비하여 상당히 낮다는 사실을 지적하고 있다. 이를 소개하면 다음과 같다.

유럽의 고형연료는 Solid Recovered Fuel로 우리나라에서 사용하는 Solid Refuse Fuel과는 용어가 다르고 품질기준에 있어서도 서로 차이가 있다. 유럽에서는 CEN/TS 15359를 마련하여 각국의 실정에 맞도록 적정한 SRF의 종류 및 품질 등급을 계획하였는데, CEN/TS 15359를 활용할 경우 5가지의 고형연료 등급과 125가지의 코드로 분류할 수 있어 사용자의 고형연료에 대한 선택 스펙트럼이 넓다.

반면 우리나라는 고형연료제품에 대한 등급기준이 없기 때문에 모든 시설이 단일 품질기준을 사용하고 있어 대기오염물질 발생에 대한 불안요소가 상시 존재한다. 예를 들어 석탄과 SRF를 혼소할 경우 SRF에 함유된 중금속의 용출이 가속화될 수 있으며 염소농도가 높을 경우 그 정도는 더욱 가중될 수 있어(Iacovidou et al., 2018), 중금속 함량과 염소농도가 높은 저품위 고형연료를 사용할 경우 대기오염물질이 다량 배출될 수 있다. 유럽의 CEN/TS 15359를 활용하여 우리나라 고형연료 품질기준의 등급을 평가해 보면, 국내 고형연료 품질등급은 저위발열량 4등급, 염소농도 4등급(BIO-SRF: 2등급), 수은 5등급으로 유럽 고형연료 품질에 비해 상당히 낮은 수준인 것으로 평가되었다(유럽 기준 최하등급 수준).

저품위 고형연료를 사용하게 될 경우 대기오염방지시설의 고장 및 비정상적 운용, 대기오염물질의 불법 배출 등에 따른 대기환경오염 문제가 빈번하게 발생할 수 있으며, 사후 관리적 규제강화에 따른 시설비용 증대로 인해 고형연료 사용에 대한 경제성이 떨어질 수 있다.

이와 달리 고품위 고형연료를 사용할 경우 대기오염배출물질 배출량의 사전적 저감과 대기오염방지시설의 설치·유지·관리 비용 절감으로 인해 고형연료의 환경성 및 경제성이 확보될 수 있을 것으로 기대된다. 따라서 고형연료 등급제도 도입 및 품질기준 강화방안을 적극적으로 검토할 필요가 있으며, 좀 더 나아가 유해성 대기오염물질의 발생가능성이 높은 고형연료 대상 폐기물에 대해서는 별도의 분류 시스템을 도입하고 강화된 품질기준과 등급기준을 적용하여 고형연료제품의 환경성과 경제성을 확보해 나가는 것이 바람직하다.

고형연료 품질관리에 있어서는 유럽만이 아니라 일본의 사례도 참고할 필요가 있다. 일본 정부는 생활폐기물 소각시설에서의 다이옥신 배출량을 줄이기 위해, 1996년 폐기물 소각처리량 기준 100톤/일 미만의 소각로에서는 Refused Derived Fuel(RDF) 사용을 추진하도록 했으며, 2002년 폐기물 소각시설의 다이옥신 규제시기에 맞춰 관련법령을 시행하였다(조경두, 2016). 또한, 2006년 12월 ‘용기포장 recycle법’이 개정되어 플라스틱제 용기포장 폐기물을 고형연료로 인정하면서 폐플라스틱의 본격적인 재활용이 허용되었다.

이후 생활폐기물을 대상으로 하는 고형연료인 RDF의 Technical Report(TR)가 공시되었으며, 2010년 1월에는 폐플라스틱 및 폐종이류를 이용한 고형연료(RPF: Refuse Paper & Plastic Fuel)에 대한 일본 공업표준규격(JIS: Japan Industrial Standard, Z7311: 2010)이 공시되었다. 일본은 JIS 및 TS 내에 적용범위, 인용규격, 용어정의, 유형, 요구사항, 원료, 분류규칙, 시험방법, 시험수치, 시험보고서, 시험방법 등을 두어 RDF와 RPF의 품질을 관리해오고 있으며, 비성형 RPF를 인정하지 않는다. 또한 RDF를 연료로 사용하는 경우에는 다이옥신류의 생성 원인이 되는 염분농도 목표치를 설정하도록 규정하여 다이옥신 발생의 최소화에 힘쓰고 있다(조경두, 2016). 일본의 RPF는 2종류가 있으며 품질기준에 따라 3가지 등급으로 구분하여 사용하고 있는데, 최소 발열량은 약 6,000㎉/㎏이상으로 우리나라보다 약 2배 이상 높은 기준을 적용하고 있다.

Ⅳ. 일반 공장시설의 대기오염물질 배출항목 및 농도와 비교 분석

1. 소규모 대기배출시설 설치 공장에 대한 대기오염물질 및 발생 농도 등 오염도 현황

서울시립대학 산학협력단은 2016년6월부터 2018년 3월에 걸쳐서, 대구광역시에 소재한 ｢염색산단 등 노후 도심 산단 지역 대기환경 개선 및 인근 주민 생활불편 해소 방안 마련｣ 연구를 수행하였다. 이들 산업단지에는 <그림 5>에서 볼 수 있듯이 소규모 대기배출시설 공장(4종과 5종)이 93%를 차지할 정도로 압도적으로 많다.

<그림 5> 대구광역시 소재 산업단지별 업종 및 규모

소규모 대기배출시설이 대부분을 차지하는 이들 산업단지에서 연간 배출하는 주요 유해대기오염물질과 중금속량은 <그림 6>과 같았다. 소규모 대기배출시설의 경우에 사업체가 영세하여 대기오염물질 경감 시설을 제대로 갖출 수 없어서 외부로의 오염물질 배출 위험성은 더욱 높다. 대구의 경우에 산업단지와 주거시설이 매우 인접해 있거나 심지어 산업시설과 주거시설이 혼재되어 있어서 이들 소규모 배출업소가 배출하는 유해대기오염물질에 노출도가 크다. 그 결과 <그림 7>에 제시된 바와 같이 건강 위해성 평가에서 매우 엄중한 수준의 악영향 결과가 도출되었다.

<그림 6> 산업단지별 연간 유해대기오염물질 배출량 조사결과

산업단지에서 배출한 유해대기오염물질로 인한 건강영향평가 결과는 <그림 7>과 같이 평가되었다. 산업단지 내와 주변 주거지역에서 발암될 가능성이 100만 명당 100인을 초과하여 매우 엄중한 건강위해성에 도달해 있음이 밝혀졌다.

<그림7> 건강 위해성 평가 결과

2. 공장시설과 SRF 소각시설의 대기배출시설에 대한 대기오염 기여도 분석

국립환경과학원이 발간한 연구보고서, ｢기타연료 사용에 따른 대기오염물질 배출계수 개발연구(II) - 고형연료 사용시설 중심으로-｣는 결론 부분에서 다음과 같이 SRF 소각시설의 현황과 그곳에서 배출되는 주요 대기오염물질의 특성을 살펴보았다.

폐기물 고형연료를 통해 에너지를 회수하는 것은 환경자원순환정책 실현에 효과적이나, 배출원에서의 폐기물 고형연료제품 사용에 따른 대기오염물질 배출특성 및 실태에 대한 연구는 많이 부족한 상황이다.

따라서 본 연구는 대기환경관리를 위한 기초 자료라 할 수 있는 국내 특성에 적합한 대기오염물질 배출계수를 파악해보고 하였다. 더불어, 다양한 배출원에서의 측정 자료를 확보하고 신뢰도 높은 배출계수를 개발하기 위하여 전국 16개 시·도 보건환경연구원과 공동 연구 사업을 2년간 진행하여 다음과 같은 결론을 얻었다.

(1) 2015년 기준으로 SRF 제조시설은 168개, BIO-SRF 제조시설은 89개로 총257개의 제조시설이 운영 중에 있다. SRF 및 BIO-SRF 사용시설은 각각 76개 와 74개 로 총 150개의 사용시설이 운영 중인 것으로 조사되었다.

지역별로는 제조시설의 34 % 인 88 개, 사용시설의 18 % 인 27 개 시설이 경기지역에 위치하고 있었으며, 제조시설과 사용시설이 서로 인접한 곳에 위치하고 있음을 알 수 있다.

(2) 32개의 SRF 사용시설과 13개의 BIO-SRF 사용시설을 대상으로 먼지, 황산화물, 질소산화물과 수은, 크롬, 납 등의 중금속, 다환방향족탄화수소, 염화수소, 휘발성유기 화합물 등을 측정한 결과는 다음과 같다.

- 고형연료제품 사용시설에서의 먼지농도는 평균 9.84㎎/㎥ 이며, SRF 사용 시설의 평균 먼지농도는 6.16㎎/㎥ 이다. BIO-SRF 사용시설의 평균 먼지 농도는 18.60㎎/㎥ 으로 SRF 사용시설에 비해 약 3배 정도 높은 수준을 나타냈다.

- 기체상 물질 중 황산화물 평균농도는 23.20ppm 이며, 질소산화물 평균농도는 40.50ppm으로 측정되었다. SRF 사용시설과 BIO-SRF 사용시설에서 측정된 황산화물 농도는 각각 16.68ppm과 31.84ppm, 질소산화물 농도는 각각 35.43ppm, 50.80ppm으로 BIO-SRF 사용시설에서의 배출농도가 SRF 사용시설에 비해 높게 나타났다.

- 구리, 납 등의 중금속 7종을 분석한 결과, 가장 높은 농도의 중금속 물질은 아연으로 36.684μg/㎥으로 나타났다. 한 편, 크롬, 납, 수은 등의 특정대기유해물질은 비교적 낮은 농도로 나타났지만 지속적으로 검출되고 있어, 고형연료제품 사용시설에 대한 유해대기오염물질 관리가 필요함을 알 수 있다.

- 본 연구에서 수행한 다환방향족탄화수소(PAHs) 물질 16종에 대한 측정 결과 중 Naphthalene의 농도가 가장 높았으며 발암물질로 알려진 Benzo(a)pyrene이 특정 사업장에서 높은 농도로 배출되었다. 염화수소의 농도는 SRF 사용시설에서 9.95ppm이며, BIO-SRF 사용시설에서는 23.64ppm으로 SRF 사용시설보다 약 2.4배 높게 나타났다.

- 휘발성유기화합물 (VOCs) 분석 결과 11개 사업장 중 10개 사업장에서 특정대기유해물질인 Benzene이 검출되었으며, 7개 사업장에서 특정대기유해 물질인 Trichloroethylene이 미량 검출되었다. Benzene과 Trichloroethylene의 최대 농도는 각각 8.33ppb, 7.7ppb로 높게 나타났다.

(3) 먼지, 황산화물, 질소산화물, 염화수소의 4종에 대한 배출계수를 도출하고 선행연구 등과 비교하였다. 그 결과, 먼지 배출계수는 SRF 15.93g/kg, BIO-SRF 14.18g/kg으로 미국 EPA와 국립환경과학원의 선행연구에 비해 다소 낮게 나타난 반면, 질소산화물 배출계수는 각각 13.21g/kg, 4.43g/kg으로 SRF 배출계수의 경우 선행연구에서 제시한 배출계수에 비해 높게 나타났다. 황산화물의 배출계수는 SRF의 경우 4.42g/kg이나 BIO-SRF는 1.39g/kg로 상대적으로 낮게 도출되었다. 염화수소는 SRF와 BIO-SRF 각각 0.27g/kg, 0.57g/kg으로 나타났다.

(4) 고형연료에 대한 품질관리에 따라 특정대기유해물질 및 대기오염물질이 배출 수준을 저감할 수 있으며, 일부 사업장의 고농도 오염물질 배출 등에 의해 자가 측정과 방지시설면제사업장에 대한 보완이 필요하다. 특히 영구적인 방지시설면제사업장에 대한 자가 측정 면제기간 설정 등의 법률적 보완 등이 필요한 것으로 사료된다. 더불어, 굴뚝 TMS와 같은 모니터링을 통해 고형연료 성상에 따른 이상농도 등을 확인하고 이에 대한 적절한 대응이 가능한 고형연료연소시설에 대한 전문기술인력을 확보하고 운영하는 것이 필요하다.

국립환경과학원은 이 연구를 수행하기 위하여 전국 16 개 시·도 보건환경연구원과 공동 연구 사업으로 전국의 SRF와 bio-SRF 사업소 배출의 각종 대기오염 배출현황을 조사하였다. 이 결과에 의하면 고형연료 소각으로 일반대기오염물질 만이 아니라 유해대기오염물질의 배출량이 많았으며, 중금속 성분의 배출량도 지속적으로 검출되었다. 이러한 사실로부터 주거시설과 인접한 고형연료 사용업체에서 많은 양을 사용할 경우에 시설 주변의 대기질을 악화시키고 주민 건강에 악영향을 미칠 여지가 있음을 추정해볼 수 있다.

대규모 산업단지를 제외하고 발전시설을 내세운 일반 SRF 소각시설은 「국토의 이용 및 계획에 관한 법률」상 계획관리지역에 많이 입지를 하고 있는 실정이다. 위와 같이 일반 공장보다 더 많은 대기오염물질이 발생하고 있고, 주변 환경에 영향을 미치고 있음에도 불구하고 「국토의 이용 및 계획에 관한 법률」에서는 계획관리지역 내 입지제한을 공장에만 국한하고 있는 것도 하나의 문제라 할 수 있다.

각종 발암물질이 일반 영세한 공장보다 배출될 확률이 더 높고 현 실정이 그러한데도 공장의 입지만 제한하고 있고, SRF 소각시설의 경우 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」상 공장에 포함되지 않기 때문에 이러한 입지제한을 피해갈 수 있는 것이다.

Ⅴ. 주민과의 갈등 해소 및 SRF 소각시설 입지 규제를 위한 제도적 개선방안 마련

주요 선진국들의 경우 SRF 소각시설은 주로 공영으로 운영되고 있다. 이와 달리 우리나라는 수익을 추구하는 민간사업자에 의해 SRF 소각시설이 운영되다 보니 쓰레기 소각처리에 따른 이익 외에 열이나 증기의 공급 혹은 전기생산 등을 통한 추가수익을 추구하게 되고, 그 과정에서 인구가 밀집한 지역에 소각시설을 건설하여야 할 필요성이 존재하기 때문에 지속적인 갈등을 유발하는 요인이 되고 있다.

가연성 쓰레기를 소각처리 하는 재원을 늘려서 고품질의 SRF 연료가 사용될 수 있도록 규제를 강화하는 대신 민간사업자로 하여금 저품질의 SRF 연료를 사용할 수 있도록 허용하면서 가연성 쓰레기의 소각처리를 늘려 재활용쓰레기 대란을 진정시키려고 하다 보니 환경부는 고형연료 소각시설이 잠재적으로 대기오염을 유발하고 주변 주민들의 건강에 악영향을 줄 수 있다는 것을 알고 있으면서도 관련 규제를 강화하지 못하고 어정쩡하게 대응하고 있는 상황이다.

대부분의 선진국들은 가연성 쓰레기의 소각처리라는 공익적 목적과 주민 건강보호라는 공익을 동시에 달성하기 위해 고형연료제품의 품질을 엄격하게 규제하고, 고형연료 소각시설을 공적 기관이 투명하게 운영하고 있다. 고형연료 소각시설 운영을 통한 수익성 추구를 배제한 상태에서 소각시설의 규모와 입지를 결정하고, 고형연료제품의 품질을 높이면서 시설 운영을 엄격하게 감시, 통제하기 때문에 선진국들의 경우 우리나라와 달리 주민 반발이 없는 상황이다.

각종 가연성 재활용 쓰레기를 소각 처리할 필요성이 있는 것은 분명하지만 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 헌법상의 권리도 존중되어야 한다. 따라서 현재와 같이 민간사업자가 저품질의 고형연료를 아무런 제약 없이 사용할 수 있도록 허용하는 경우 대기오염에 따른 주민 건강피해를 야기할 가능성이 높은 상황이다.

1. SRF 소각시설의 대기오염물질 배출허용기준 강화

앞서 살펴본 김유미 등(2018) 보고서에 의하면 SRF 소각시설에서 배출되는 대기오염물질 중 벤조피렌뿐만 아니라 다른 국제적인 발암물질을 SRF 소각시설 대기오염물질 배출허용기준 규제대상에 포함시켜야 할 것이다.

또한 위 김유미 등(2018)에 의할 때 대기환경보전법에 의하여 대기오염물질 배출허용기준이 강화된 2020. 1. 1. 이후 상황에서도 고체연료를 사용하는 시설과 비교할 때 SRF 소각시설에 대한 먼지, 질소산화물, 황산화물에 대한 표준산소농도가 완화되어 있다는 것이다. 표준산소농도 완화로 대기오염물질이 과다 배출될 우려가 있다는 것이므로 SRF 소각시설에 대해서도 동일한 표준산소농도기준이 적용될 수 있도록 배출허용기준이 개선되어야 할 것이다.

한편, 대환경보전법 시행령 별표3에서는 다음과 같이 SRF 소각시설의 굴뚝 자동측정기기 측정항목에 관해 규정하고 있다. 먼지, 질소산화물, 염화수소, 일산화탄소가 측정항목으로 되어 있는데 SRF 소각시설에서 황산화물도 배출되고 있으므로 굴뚝 자동측정기기 측정대상 항목에 이를 포함시키도록 개선이 되어야 할 것이다.

굴뚝 자동측정기기의 부착대상 배출시설, 측정 항목, 부착 면제, 부착 시기 및 부착 유예 (제17조제5항 관련)
1. 굴뚝 자동측정기기 부착대상 배출시설 및 측정항목
어. 고형연료제품 사용시설 고형(固形)연료제품 사용시설(「자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률」 제25조의2에서 정하는 시설을 말한다) - 고형연료제품을 포함한 연료의 사용량이 시간당 1톤 이상인 시설. 다만, 소각시설은 연속식 또는 준연속식에 한정한다.	먼지, 질소산화물, 염화수소, 일산화탄소

2. 다이옥신 배출에 대한 규제 강화

다이옥신 배출의 경우 앞서 살펴본 바와 같이 환경부는 국민권익위원회의 권고를 일부 수용하여 규제를 개선하였지만 당초 국민권익위원회가 권고한 내용과 비교하면 권고내용의 대부분은 제도개선에 반영하지 않았다. 단지 다이옥신 배출허용기준을 초과한 경우 행정처분을 할 수 있도록 하는 내용의 권고안만 수용하였을 뿐이다.

따라서 여전히 다음과 같은 내용의 국민권익위원회 권고사항들이 추가로 제도화되어야 할 필요가 있다고 할 것이다. 나아가 고형연료의 성상이 고르지 않고, 품질이 열악할수록 다이옥신 배출량이 많아질 가능성이 높은 점에 비추어 연 1회 이상이 아니라 최소한 분기에 1회 이상 다이옥신 배출량에 대한 측정이 이루어지도록 개선되어야 할 것이다.

가. 대기오염물질 배출허용기준 적정화

고형연료제품 사용비율이 30퍼센트 미만인 시설에 대해서도 사용 총량에 따라 대기오염물질 배출이 통제될 수 있도록 하여야 한다. 고형연료제품 사용비율이 30퍼센트 미만이면서, 사용량이 일정기준 이상인 경우에는 ‘고형연료제품 사용시설의 대기오염물질 배출허용기준’이 적용되도록 개선이 필요하다.

나. 사업장에 대한 주기적 지도·점검 규정 마련

고형연료제품 제조 · 사용 · 수입 사업장에 대해 관련법령 제반 준수사항 이행 여부 확인이 주기적으로 이루어 질 수 있도록, ｢환경오염물질배출시설 등에 관한 통합지도·점검규정｣에 고형연료제품 사업장에 대한 지도·점검 규정 마련이 필요하다.

다. 측정기관에 측정결과 제출의무 부과

다이옥신 배출허용기준이 초과되었음에도 불구하고, 사용업체가 지자체에 통보하지 않아 행정조치가 누락되는 것을 방지하기 위해, 측정기관이 측정결과를 사용업체에 통보할 때, 고형연료제품 사용신고 관할 지자체에도 측정결과를 제출하도록 규정을 마련해야 한다.

라. 측정대상 고형연료제품 선정방법 개선

사용업체가 신규 추가한 고형연료제품에 대해 다이옥신 측정을 기피하고, 이전에 합격했던 제품으로만 측정하는 편법 방지가 필요하며, 연 1회 다이옥신 측정 시, 사용신고를 추가하거나 변경 신고한 고형연료제품을 우선 측정대상으로 하는 방안을 마련해야 한다. 물론, 다이옥신 측정기관에 대한 사전교육의 강화도 필요하다.

마. 사용시설에 대한 다이옥신 측정주체 명확화

다이옥신 측정결과의 신뢰성 제고 및 사용업체의 측정기관 선정 혼란을 방지하기 위해, ‘자원재활용법 시행규칙’에 고형연료제품 사용시설에 대한 다이옥신 측정기관을 ｢잔류성유기오염물질 관리법｣ 제19조 제1항에 따른 환경부령으로 정하는 측정기관이 측정하도록 규정하는 것도 하나의 방법이다.

3. SRF 제품에 대한 품질등급제도 강화

앞서 살펴본 바와 같이 최근 환경부는 SRF 제품의 품질에 대한 규제기준을 개선하고, 등급제를 도입하였다. 그러나 현재 도입된 품질등급제는 매우 형식적인 수준에 불과하여 규제의 효과를 기대할 수가 없는 상황이다.

현재 우리나라는 그 성상이 단일하지 않은 잡다한 가연성 쓰레기를 이용하여 SRF 연료가 제조되고 있어서 그 품질이 열악하고 성상이 일정하지 않다. 그로 인해 SRF 연료 소각에 따른 대기오염물질 배출계수를 구할 수가 없어서 어떤 대기오염물질들이 어느 정도의 양으로 배출되는지를 미리 확인할 수 없는 상황이다. 더구나 국립환경과학원이 배출계수 산정을 위해 표본조사를 하는 과정에서 확인된 바와 같이 SRF 소각시설에서 배출되는 각종 대기오염물질에 대한 실시간 계측이나 배출허용기준 위반에 대한 제재가 제대로 이행되고 있지 못한 실정이다.

우리나라의 고형연료 품질개선과 관련하여 김유미 등(2018)은 다음과 같이 제안한 바 있다.

현재 유럽 여러 나라에서 인정하고 있는 CEN/TS 15359의 품질기준 및 5개 등급기준을 활용하여 우리나라 고형연료 품질기준에 대한 등급을 평가한 결과, 저위발열량 4등급, 염소농도 4등급(SIO-SRF는 2등급), 수은 5등급으로 조사되었으며, 이는 국내 고형연료의 품질이 유럽 SRF 품질보다 훨씬 낮을 수 있음을 시사한다. 고형연료를 사용하는 사용자 측면에서는 시설 운영의 안정성 및 배출되는 대기오염물질의 영향을 최소화하는 관점에서 고형연료에 대한 품질등급제를 실시하고 품질등급에 맞는 사용처를 구분하여야 한다.

따라서 우리나라도 유럽 국가들이 이미 도입하고 있는 SRF 제품에 대한 품질등급제도가 도입되어야 할 것이다. 그리하여 1등급의 제품을 사용하는 시설에 대해서는 입지 지역에 대한 제한을 보다 완화해주고, 그 보다 낮은 등급의 제품을 사용하는 시설에 대해서는 그 입지를 제한함으로써 SRF 소각시설 입지에 따른 주민 건강피해를 사전에 예방할 수 있도록 입지기준이 마련되어야 할 것이다.

4. SRF 소각시설에 대한 환경영향평가절차 의무화

환경영향평가법 시행령 별표 3(환경영향평가 대상사업의 구체적인 종류, 범위 및 협의 요청시기)에서는 SRF 소각시설(열을 생산하는 통상의 산업용 보일러 시설)을 환경영향평가 대상으로 규정하고 있지 않다. 다만, SRF 소각시설 중 발전시설의 경우 전기생산 용량이 1만 킬로와트 이상이면 발전시설 기준으로 환경영향평가의 대상이 된다. 그러나 허가를 받은 SRF 발전시설들은 모두 발전용량을 1만 킬로와트 이하로 설계하기 때문에 사실상 모든 SRF 소각시설이 환경영향평가 대상에서 제외되고 있는 실정이다.

반면, 1일 처리능력이 100톤 이상인 폐기물소각시설은 환경영향평가의 대상으로 규정하고 있다. 폐기물소각시설의 위해도가 SRF보다 크다는 점을 고려하더라도 모든 SRF 소각시설을 환경영향평가 대상에서 제외한 것은 매우 부당한 입법이다. 특히 우리나라의 경우 SRF 연료의 품질이 열악하고 성상이 고르지 못하여 배출계수를 산정할 수 없다는 점을 고려하면 고형연료로 제조하지 않은 상태의 일반 가연성폐기물과 큰 차이가 나지 않을 수도 있는 상황이다.

대기환경보전법에 의한 대기오염물질 배출허용기준은 고형연료 소각시설의 굴뚝에서 배출되는 대기오염물질이 주변에 고르게 퍼진다는 것을 전제로 한 기준으로 볼 수 있지만 실제 SRF 소각시설이 입지하는 지역의 지형지물 특성과 바람의 영향 등 해당 지역의 고유한 특성을 고려하면 대기오염물질의 상당량이 인구가 밀집한 특정 구역으로 집중되는 경우 해당 구역에 거주하는 주민들의 건강에 악영향을 줄 가능성이 존재한다. 그러므로 대기오염물질 배출허용기준 충족 외에 입지에 따른 주민 건강영향에 대한 평가가 필요하다는 점에서도 SRF 소각시설에 대한 환경영향평가 도입이 반드시 필요하다고 할 것이다.

환경영향평가를 하게 되면 SRF 소각시설 운영으로 배출되는 대기오염물질이 주민건강에 미치는 영향을 평가하고, 주민의견수렴 절차를 통해 여러 가지 보완책이 마련될 수 있을 것이다.

5. 기존 SRF 소각시설에 대한 실시간 측정결과를 토대로 건강영향평가 실시

SRF 소각시설에 대한 환경영향평가를 의무화함과 더불어 기존 SRF 소각시설을 대상으로 한 주민 건강영향평가도 소급하여 실시되어야 할 필요가 있다. 건강영향 평가를 통해 2020. 1. 1.부터 강화된 대기오염물질 배출허용기준을 준수하지 못하는 시설에 대해서는 배출허용기준을 준수할 수 있도록 시설 개선명령을 할 수 있도록 하여야 하고, 배출허용기준을 준수하는 경우라 하더라도 지형지물과 바람의 영향을 분석한 결과 주민, 특히 대기오염물질에 노출되는 경우 질환을 유발할 확률이 높은 주민들에 대해 악영향을 줄 수 있는지 여부를 평가하여 해당 시설의 존속 여부를 다시 결정할 필요가 있다.

특히 어린이의 경우 세포분열 속도가 어른에 비해 훨씬 더 빠르기 때문에 유해 화학물질 노출에 의한 유전자 돌연변이가 악성 암으로 발전할 가능성이 어른에 비해 훨씬 더 크고, 노인은 면역능력이 떨어지기 때문에 역시 암이나 심혈관계 질환에 걸릴 가능성이 더 높다.

한편, 우리나라의 경우 SRF 소각시설이 본격적으로 가동된 지 얼마 되지 아니한 상황이라서 건강에 대한 악영향이 나타나기까지 최소 10년에서 수십 년에 걸친 유해 대기오염물질 노출을 전제로 한 역학조사가 행해지기 어려운 실정이다. 나아가 선진국들과 달리 SRF 제품의 성상이 고르지 못하고 선진국들이 사용하지 않는 가연성 폐기물도 포함되어 있어 선진국들의 역학조사 사례를 원용하기도 어려운 것으로 보인다. 따라서 SRF 소각시설에서 배출되는 유해성 대기오염물질 노출에 관한 건강영향평가는 일반적인 대기오염물질 노출을 가정한 건강영향 평가기준을 참고하여 행해질 수밖에 없을 것이다.

만약 기존 SRF 소각시설에 대한 소급 환경영향평가를 실시한 결과 발암물질을 포함한 유해 대기오염물질에 대한 장기간의 노출이 주민들의 건강에 수인 가능한 정도를 넘어 악영향을 주는 것으로 나타난다면 해당 시설에 대해서는 적절한 보상을 전제로 폐쇄를 명할 수 있는 제도가 마련되어야 할 필요가 있을 것이다.

6. 신규 SRF 소각시설의 운영은 공공기관이 담당하게 할 필요

기존 시설들에 대한 현장 표본조사 보고서들에 의하면 민간 사업자에 의해 SRF 소각시설이 운영되는 경우 주민 건강에 유해한 영향을 주거나 각종 법령을 위반하는 경우라 하더라도 무조건 수익을 올리고자 무리하게 경영을 하는 시설들이 다수 확인되고 있다. 그로 인해 주변 주민들이 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리를 침해당하게 되고, 주민들과의 갈등이 초래되는 원인이 되고 있다.

주민 건강이라는 헌법에 의해 보장되는 중대한 공익을 존중하면서도 재활용쓰레기를 효과적으로 소각처리 할 공익을 조화롭게 달성하기 위해서는 민간이 아닌 지자체나 공기업 등이 공영으로 SRF 소각시설을 운영하도록 하여 소각시설의 규모와 입지, 법령의 준수와 투명한 정보공개 등을 통해 주민들의 신뢰를 얻어 운영될 수 있도록 국가가 지자체에 재정을 지원하는 제도개선이 필요하다.

나아가 SRF 소각시설에서 발생하는 소각열을 이용하는데 따른 수익을 없애거나 최소화함으로써 민간사업자가 수익을 노리고 소각시설 시장에 진입하고자 하는 유인을 최소화함으로써 민간에 의한 운영을 억제하는 방향으로 제도가 개선되어야 할 것이다.

7. SRF 소각시설에 대한 지자체 조례를 통한 입지규제

앞서 살펴본 국토계획법에 의한 SRF 소각시설에 대한 개발행위허가는 추상적이므로 구체적인 개발행위허가기준을 조례로 정하게 되면 SRF 소각시설의 입지를 구체적으로 제한할 수 있게 된다.

지자체가 SRF 소각시설의 입지에 관한 개발행위허가기준을 조례로 정할 수 있는 법적 근거는 다음과 같이 국토계획법 시행령 별표 1의2 중 2.개발행위별 검토사항 부분이다. 구체적으로 건축물의 건축에 관해 이격거리를 도시계획조례로 규정할 수 있도록 위임하고 있는 규정에 의거하여 SRF 소각시설의 이격에 관한 기준을 조례로 정하여 그 입지를 제한할 수 있다.

판례는 다음과 같이 법령의 위임에 의한 지자체의 조례제정권한의 범위를 폭넓게 인정하고 있다.

법률에서 조례에 위임하는 방식에 관해서는 법률상 제한이 없다. 조례의 제정권자인 지방의회는 선거를 통해서 지역적인 민주적 정당성을 지니고 있는 주민의 대표기관이다. 헌법 제117조 제1항은 지방자치단체에 포괄적인 자치권을 보장하고 있다. 따라서 조례에 대한 법률의 위임은 법규명령에 대한 법률의 위임과 같이 반드시 구체적으로 범위를 정하여 할 필요가 없다. 법률이 주민의 권리의무에 관한 사항에 관하여 구체적으로 범위를 정하지 않은 채 조례로 정하도록 포괄적으로 위임한 경우에도 지방자치단체는 법령에 위반되지 않는 범위 내에서 주민의 권리의무에 관한 사항을 조례로 제정할 수 있다.

(대법원 2017. 12. 5. 선고 2016추5162 판결)

김천시, 여주시 등 일부 지자체가 국토계획법 시행령 별표 1의2의 위임에 의거하여 SRF 소각시설의 입지를 구체적으로 제한하는 아래와 같은 내용의 규정을 도시계획조례로 도입하는 입법을 하였다.

1) 5호 이상 주거밀집지역, 「관광진흥법」에 의한 관광지, 정온시설(공공시설, 학교, 병원 등을 말한다) 부지경계로부터 직선거리 1,000미터 이내 입지하지 아니할 것.

2) 「하천법」에 의한 하천(국가하천, 지방하천을 포함한다)으로부터 직선거리 300미터 이내 입지하지 아니할 것.

3) 왕복2차로 이상의 모든 도로에서 직선거리 500미터 이내 입지하지 아니할 것.

현재 SRF 소각시설 입지에 대한 환경영향평가절차가 면제되어 있고, 추상적인 개발행위허가기준을 적용할 경우 사업자와 지자체 사이에 분쟁이 발생하고 있는 상황이므로 도시계획조례를 통해 SRF 소각시설의 입지를 제한하는 것은 적절한 입법으로 평가할 수 있다.

8. 「국토의 이용 및 계획에 관한 법률」 상 입지제한 제도 마련

앞서 언급한 바와 같이, SRF 관련시설은 일반 공장보다도 더 많은 대기오염물질이 배출되고 있고 특정대기오염물질의 발생률 또한 높다. 이러한 면에서 볼 때, 공장에 대해서만 입지제한을 하고 있는 법률 상 내용에 SRF 관련시설 입지제한을 보완할 필요가 있다.

국토개발법 상 지역에 따라 입지를 제한하는 여러 시설이 있지만 실제 특정대기오염물질의 발생은 공장보다도 더 높으면서 그러한 입지제한을 피해갈 수 있는 근본적인 제도 개선 마련이 필요하다 할 것이다.

Ⅵ. 결론

(1) 자원순환형 사회를 구현하는 데에는 발생하는 쓰레기를 재사용하고 재활용하여 쓰레기의 소각과 매립을 최소화하는 체계를 확립하는 것이 매우 중요하다. 이와 관련된 환경 운동으로 5R 운동이 있다. 5R은 ‘구매 전 다시 생각하고(Rethink)’, ‘쓰레기를 줄이고(Reduce)’, ‘버릴 물건을 다시 사용하고(Reuse)’, ‘고장 난 물건을 고쳐 쓰고(Repair)’, ‘재활용 제품을 적극 사용하자(Recycle)’는 의미로 녹색 소비 생활의 기본이 되는 운동이다.

(2) 폐기물로 고형연료를 만들어 에너지를 회수하는 일은 Recycle에 해당하는 것으로 지속가능한 자원순환사회를 이룩하기 위해서 필요한 일이다. 재활용(Recycle)은 폐기물을 자원화 하는 문제이다. 이에는 물질회수, 물질전환, 에너지회수 등 3가지 방법이 있다. 고철, 종이, 알루미늄, 유리 등을 수집하여 신제품으로 다시 가공하여 사용하는 것이 물질회수에 해당한다. 물질전환은 폐기물을 새로운 형태로 용도로 바꾸어 사용하는 방법이다. 고형연료는 고체연료 형태로 에너지를 회수하는 방법으로 세계적으로 채용되고 있는 제도이다.

(3) 다만 고형연료의 형태로 폐기물로부터 에너지를 회수하는 방법이 지속가능하기 위해서는 주민 수용성 확보가 필수적인데, 주민 수용성 확보를 위해서는 고형연료에 대한 국제 수준의 품질 확보와 고형연료 사용시설관리가 엄격하게 이뤄져야 한다.

(4) 우리나라의 고형연료는 우선적으로 제품의 품질 개선이 이뤄져야 한다. 현재 유럽 여러 나라에서 인정하고 있는 CEN/TS 15359의 품질기준 및 5개 등급기준을 활용하여 우리나라 고형연료 품질기준에 대한 등급을 평가한 결과, 저위발열량 4등급, 염소농도 4등급(BIO-SRF는 2등급), 수은 5등급으로 조사되었으며, 이는 국내 고형연료의 품질이 유럽 SRF 품질보다 훨씬 낮을 수 있다는 사실이 지적되고 있다. 시설 운영의 안정성 및 배출되는 대기오염물질의 영향을 최소화하는 관점에서 고형연료에 대한 품질등급제를 실시하고 품질등급에 맞는 사용처를 구분하여야 한다. 고형연료의 품질관리에 있어서는 무엇보다도 고형연료의 원료에 균질한 성상이 확보되어야 배출과정에서 나오는 대기오염물질을 특정할 수 있다.

(5) 고형연료제품 사용은 소각 과정에서 수은, 납 등의 유해중금속과 국제 암연구소에서 1급 발암물질(IARC, GROUP 1)로 규정되어 있는 다이옥신 류가 방출되는 것으로 알려져 있다. 그 중에서도 다이옥신은 염소성분이 다량 함유되어 있는 플라스틱이 불완전 연소 되는 과정에서 다량 발생하므로 일반인구집단에 대한 중요한 보건 문제 중 하나로 인식되고 있다. 이런 점에서 고형연료 제품 생산과 이를 사용하는 시설의 소재지에 대한 규제가 반드시 따라야 한다.

(6) 고형연료 사용시설의 위치에 대해서도 개선의 여지가 많다. 현재 우리나라에서 고형연료를 사용하는 주된 시설은 발전시설(열병합발전시설 등)과 산업용 보일러이다. 그중 시설 수로는 산업용 보일러가 큰 비중을 차지한다.

우리나라의 산업시설은 주거시설과 인접해 있는 경우가 많아서 고형연료를 사용하는 산업용 시설에서 배출하는 유해대기오염물질이 산업시설 주변 소재의 주거시설에 악영향을 미칠 수 있는 개연성에 대해서도 세심한 고려가 필요하다.

(7) 발전시설(열병합발전 등)의 경우 10㎿ 이상의 시설에 대한 기준이 적용되고 있어서 이보다 약간 하회하는 수준의 소규모 고형연료 사용 발전시설이 다수를 차지하는 폐기물에너지 발전시설에 대한 관리가 필요하다. 일본의 경우 엄격한 품질관리 하에 고형연료를 제조하지만, 그럼에도 이를 사용하는 시설은 주거시설과 충분히 이격된 곳에 위치하도록 규제하고 있다는 사실을 우리도 받아들여야 할 것으로 판단한다.

참고문헌

환경부 보도자료(2017.09.22.), 고형연료제품 환경관리 기준 대폭 강화–제도 개선 추진

환경부 보도자료(2018.08.03.), 일반 및 특정대기유해물질 배출기준 30% 강화 입법예고

김용대, 2019, 고형연료제품의 사용과 인체건강, 대구 달성군 유가면 주민설명회 자료집

김유미 등, 2018, 고형연료 에너지 시설의 대기오염물질 관리 개선방안 연구, 한국환경정책평가연구원 연구보고서(KEI-2018-06)

조경두,2016, 고형연료 사용에 따른 기후대기환경영향과 관리전략, 인천발전연구원

장기원 등, 2016, 기타연료 사용에 따른 대기오염물질 배출계수 개발연구(II) - 고형연료 사용시설 중심으로 -, 국립환경과학원(NIER-RP2016-302)연구보고서

서울시립대학 산학단, 2018, 대구광역시 염색산단 등 노후 도심 산단 지역 대기환경 개선 및 인근 주민 생활불편 해소 방안 마련연구 최종보고 발표문